Première partie :
L’ « État sorcier » et la fée société civile, ou l’art de faire des raccourcis
Cette première partie cherche brosser à gros traits les évolutions économiques, politiques et sociales qu’ont subies les Etats africains depuis leur indépendance, dans un contexte de mondialisation, pour comprendre le constat actuel d’un Etat déliquescent. Les rapports entre les acteurs de la société et l’administration burkinabè seront ensuite analysés, ce qui permettra de mieux appréhender les enjeux de la gestion des déchets.
Un État malmené qui tente d’asseoir sa légitimité
La capacité de l’État africain à administrer son territoire et à apporter à ses citoyens les services nécessaires à de bonnes conditions de vie est, depuis vingt ans environ, vivement remise en cause par la communauté internationale. En effet, l’État africain subit une crise de légitimité, tant d’un point de vue interne qu’externe. Les pourvoyeurs de l’aide internationale au développement ont donc changé leurs pratiques en matière de coopération. Après plusieurs décennies de soutien financier de l’État central, l’aide au développement s’est tournée vers des considérations institutionnelles, privilégiant une approche locale du développement. Pourtant, ce revirement, teinté d’idéologie libérale, n’a pas été sans effets sur la crise, déjà engagée, de l’État.
Affaiblissement de l’État central et désengagement public
Durant les années 1980, les espoirs portés vers le développement de l’Afrique, suite à deux décennies de croissance encourageante, sont mis à mal par une crise de confiance dans l’État africain. En effet, cette décennie connaît une recrudescence des régimes autoritaires en Afrique et le constat du sous-développement du continent semble indiquer une impasse pour les populations africaines. L’État est considéré comme le responsable de la situation dramatique dans laquelle l’Afrique est plongée et les organisations internationales décident d’élaborer de nouvelles politiques d’aide au développement, fondées sur une conditionnalité de réformes structurelles.
L’État africain depuis 30 ans : une crise durable
La crise de la dette des États rentiers
A la suite du choc pétrolier de 1973, les pays en développement et notamment le continent africain se sont endettés pour renflouer les déficits budgétaires auxquels ils étaient confrontés. Cet endettement a été facilité par les banques de dépôt internationales qui voulaient liquider les pétrodollars remplissant leurs caisses, du fait des bénéfices colossaux accumulés par les pays de l’OPEP. Ces emprunts effectués de toute part n’étaient jamais consacrés à l’investissement ce qui a encore accentué l’endettement, dont le remboursement se voyait toujours différé. Le second choc pétrolier en 1979 a mis une pression supplémentaire aux États africains, déjà lourdement déficitaires. Une partie significative des crédits effectués par les pays en développement étaient à taux variable et à court terme. La dette de l’Afrique passe ainsi de 6 milliards de dollars en 1970 à 45 milliards de dollars en 1980.
A partir du début des années 1980, la tendance à la baisse du cours des produits de base touche de plein fouet les économies d’exportations sur lesquelles reposent les pays africains. Au Burkina Faso, les exportations de coton (principal revenu du pays qui en est le premier exportateur mondial) subissent la chute des prix. En effet, la concurrence entre les pays exportateurs du sud se fait de plus en plus rude et l’Afrique ne rivalise pas avec la productivité des pays du Sud-est asiatique notamment. En 1982, on assiste à une crise bancaire mondiale, du fait de la dégradation considérable de la balance des paiements des PED qui ne sont plus en mesure de rembourser leurs emprunts. La Banque centrale américaine doit baisser ses taux en catastrophe, tandis que le FMI accorde des lignes de crédit d'urgence aux PED.
En 2003, la dette accumulée du continent africain, envers les créanciers internationaux ou privés, s’élevait à 175 milliards de dollars. Cependant, suite aux pressions de la communauté internationale, le FMI a mis en place en 2005 un programme permettant d’annuler une partie de la dette des PPTE (pays pauvres très endettés). Le Burkina Faso a disposé de cette mesure dérogatoire et la dette publique du pays s’est stabilisée à 34.8 pour cent du PIB en 2005. Il est toutefois important de noter que cette dette reste conséquente et empêche les investissements productifs.
Déliquescence de l’État et crise de confiance internationale
Peu de temps après les indépendances, des régimes militaires se mettent en place dans la majorité des nouveaux États africains. En 1966, après six ans de régime démocratique, le Burkina Faso essuie un coup d’État et s’installe alors un régime autoritaire. Lorsque la croissance économique reste importante, jusqu’au début des années 1970, les États autoritaires ne sont pas tellement inquiétés, ils sont même souvent soutenus par la communauté internationale dans un contexte de guerre froide où l’Afrique est un enjeu important pour les deux blocs. Pourtant, lorsque le continent subit la crise de la dette, les défauts de ces États ressortent et empirent jusqu’à montrer une inefficacité de l’appareil administratif, un « prédateur » pour les citoyens. A cette époque, la littérature africaniste s’acharne à peindre un tableau noir de l’État africain, qualifié de clientéliste, kleptocrate, caractérisé par une corruption pathologique, violent envers les populations…
Au Burkina Faso, après une instabilité politique au début des années 1980, le capitaine Thomas Sankara prend le pouvoir en 1983 et met en place la révolution burkinabè. Il change le nom du territoire de la Haute-Volta en Burkina Faso, qui signifie le pays des hommes intègres. Panafricaniste, tiers-mondiste et fortement influencé par la pensée communiste, Thomas Sankara met en place un régime qualifié d’autoritaire par les institutions internationales, qu’il justifie comme une période de transition et de reconstruction économique et politique du Burkina Faso. Malgré la volonté du capitaine Sankara de lutter contre la corruption de l’appareil d’État, de mettre en œuvre les services publics nécessaires à la population, de réformer l’économie du pays pour atteindre l’autosuffisance en matière alimentaire, le régime est condamné par la communauté internationale qui y voit une simple dictature militaire.
De plus, malgré ses réformes, Thomas Sankara est confronté à des problèmes systémiques de l’État africain. En matière de gestion urbaine notamment, il met en place les SENE pour la capitale Ouagadougou, censés rationaliser l’entretien de la voie publique et améliorer l’assainissement et la gestion des déchets. Il se heurte cependant à des contraintes financières et techniques qui laissent le projet sans résultats notables en matière d’assainissement et de gestion des déchets (S. Jaglin). De plus, sa vision de la gestion des déchets divise la population, car il privilégie la capitale et délaisse les autres villes du pays.
Thomas Sankara est assassiné en 1987 par son bras droit, Blaise Compaoré, qui s’installe au pouvoir et poursuit un régime aux tendances clairement autoritaires, jusqu’à la vague de démocratisation des années 1990 qui voit des avancées pour les burkinabè.
L’État africain, tout comme l’État brukinabè, est confronté à une crise politique, au-delà de la crise économique, dont le constat est alarmant. L’appareil administratif est sclérosé par des pratiques décadentes et antidémocratiques. Les chefs d’État et les gouvernements ne semblent pas en mesure de réformer l’État, et souvent ils ne manifestent même pas l’envie de faire des réformes. Les institutions internationales dénoncent la corruption et les détournements de l’aide au développement dans les poches des dirigeants.
On arrive à dresser un constat sinistre des pratiques au sein de l’appareil administratif des États africains. J-P Olivier de Sardan, loin d’approuver tous les sobriquets affublés aux États africains (État « sorcier », « clientéliste », « kleptocrate », « prédateur », « malfaiteur »...), s’attache à analyser concrètement le fonctionnement de l’État, dans les rapports entre administration et administrés. Il en tire une typologie générale de concepts qui décrivent la réalité de la crise politique dans laquelle les États africains se trouvent :
Le clientélisme : cela signifie que des « phénomènes de solidarité factionnelle, de patronage, de liens d’affiliation, de préférence partisane » se mettent en place à « tous les niveaux des administrations africaines. »
Le formel et le réel : il y a un décalage entre les normes officielles et les règles en vigueur dont la conséquence est que « les fonctions exécutées ne sont pas celles prévues ». Ce qui signifie alors, par exemple, que « les budgets ne sont que de pures fictions ». Le secteur informel intervient dans le secteur formel.
Des « espaces de soupçon » : au-delà de l’inexistence d’un travail en commun, « toute forme d’entreprise collective donne immédiatement lieu à d’innombrables soupçons, […] aussi bien venant de l’intérieur que de l’extérieur ». On assiste par exemple à des accusations répétées de « détournements », qu’elles soient fondées ou non.
« Les privilégismes » : Tout est calculé non en compétences, ni en salaires mais en matière de privilèges : « Un poste quelconque dans la fonction publique est avant tout évalué quant à l’accès aux privilèges qu’il permet. [qu’ils soient formels ou informels, licites ou illicites] ».
Le mépris des usagers anonymes : L’usager des services est considéré comme un « gêneur et un importun, voire une proie ». Les usagers, face à un mauvais accueil de la part des fonctionnaires éprouvent des « sentiments de manque de respect, d’inexistence, d’humiliation ».
La corruption systémique : Les différentes formes de corruption entrainent « une sorte de « privatisation informelle » de l’État, dans la mesure où l’agent de l’État n’effectue son travail, ou un travail, que s’il perçoit une rémunération directe de l’usager ou du collègue. »
La « culture de l’impunité » : les fautes professionnelles, qu’elles soient bénignes ou graves ne sont pas sanctionnées. De plus, « tout le monde se tient pas la barbichette », ce qui crée un engrenage où les représailles potentielles inhibent toute sanction.
La démotivation des fonctionnaires : les différentes caractéristiques de l’administration citées ci-dessus ainsi que « la non reconnaissance des compétences professionnelles » entrainent chez les fonctionnaires une perte d’estime de soi, pourtant « une composante de toute motivation professionnelle. »
Le double langage : J-P. Olivier de Sardan observe un « décalage entre [l’] organigramme formel et [l’] organigramme réel » du fait des pratiques citées précédemment. En outre, il remarque la naissance d’une « sorte de schizophrénie structurelle » chez les agents de l’État qui utilisent un langage bureaucratique occidental quand ils s’adressent aux organismes internationaux et dans leurs textes administratifs, alors que le langage quotidien de l’administration repose sur des arrangements et une adaptation des normes.
La recrudescence de pratiques autoritaires et la déliquescence de l’administration publique en Afrique durant les années 1980, suivies de conflits de territoire et ethniques meurtriers, dénote une profonde crise politique dans les États africains. Cette crise politique est fortement corrélée à la crise économique causée par l’endettement et ces deux facteurs vont engendrer une perte de confiance des organisations internationales dans la capacité des États à assurer leur développement. Ce constat amène les bailleurs de fonds internationaux à revoir leur politique d’aide au développement destinée aux pays africains.
Face au risque de ne jamais être remboursés par les États endettés, et d’essuyer une crise financière y compris au Nord, les pays développés mettent au point une politique d’aide au développement reposant sur des plans d’ajustement structurels. Mais l’aide au développement se teinte rapidement d’une dimension politique visant à démocratiser les PED par la « bonne gouvernance ».
Evolution des théories du développement
La crise de l’État africain, désavoué sur la scène internationale, est contemporaine d’une évolution radicale du concept de l’État dans les pays développés. On assiste dans les pays du Nord à une remise en question de l’État providence qui entraine une redéfinition des théories du développement.
Remise en cause de l’État providence, déliquescence des services publics et PAS
La fin des années 1970 et la décennie 1980 marquent un changement des perceptions de l’État, dans les pays développés comme dans les pays en développement. On assiste à une crise de l’État providence qui s’illustre par la volonté grandissante de déréguler l’économie et laisser une part croissante de l’initiative économique au secteur privé et aux règles de la libre concurrence. M. Swilling et al. (1995) constatent un « désenchantement universel à l’égard de la nature de l’État combiné à la pensée postmoderne, qui a abandonné le mythe de l’unification de l’humanité et sa vision d’un monde utopique ». Les mandats de Ronald Reagan et de Margareth Thatcher aux États-Unis et en Grande Bretagne durant les années 1980 témoignent de ce revirement. Après les chocs pétroliers de 1973 et 1979, qui font entrer le monde dans une période de récession économique, on recherche l’efficacité par le marché, face à l’endettement des États qui persistent dans la mise en place de politiques sociales.
De plus, la mondialisation économique, caractérisée par le libre échange, entraine les États à baisser leur garde et ouvrir leurs frontières pour laisser les produits circuler librement.
En Afrique, la dette et la chute des cours des produits de base, comme il a été expliqué plus haut, conduisent à une paupérisation des États, qui ne possèdent plus les budgets nécessaires à l’organisation des services de base. Les prêts servent juste à renflouer les déficits, mais ne permettent pas de remplir les missions de l’État en matière de services publics. La paupérisation touche en premier lieu les campagnes, enclavées, mais atteint rapidement les villes, qui subissent la crise économique de plein fouet. Les services publics, faute de moyens, ne sont plus assurés et la qualité de vie en ville se dégrade, alors que la croissance urbaine reste forte.
Face à cette réalité tragique qui laisse l’Afrique dans un désarroi profond, les créanciers internationaux cherchent à réorienter fondamentalement les économies en crise. Mais c’est aussi de peur que les emprunts ne soient pas remboursés que sont mis en place des plans d’ajustement structurel par les organismes financiers internationaux, sous la houlette du FMI. En effet, il s’agit à la fois de reconstruire l’économie des pays touchés par la crise tout en permettant aux pays du Nord de s’assurer des investissements rentables sur les territoires africains.
Les premiers PAS appellent à une réduction draconienne des dépenses publiques, en particulier à caractère social, ce qui dégrade d’autant plus la situation des services publics, déjà déliquescente. De plus, des politiques d'exportation directe et d'extraction des ressources sont préconisées, dans le but de favoriser les investissements de capitaux étrangers, attirés par un milieu attractif. En effet, l'accroissement de la fluidité des flux d'investissements générée par une ouverture de marchés boursiers, et les actions législatives favorables aux droits des investisseurs étrangers, montrent que les PAS n’ont pas pour seul objectif la santé des économies africaines. Il s’agit bien là pour les pays du Nord de se réserver une part importante des potentialités économiques du continent.
En outre, l’acceptation des PAS est une condition nécessaire à l’obtention d’une aide financière au développement de la part des bailleurs de fonds internationaux. Dans ce contexte, qui voit également la disparition de l’aide au développement soviétique accompagnant la chute de l’URSS, les États africains n’ont pas d’autre choix que d’accepter les PAS. Ainsi, ils sont contraints de négocier leur politique économique et ne peuvent la définir sans l’aval des institutions financières du Nord. Le premier plan d’ajustement structurel burkinabè intervient en 1991 et le gouvernement s’efforce ainsi de créer « un environnement favorable au développement du secteur privé » (S. Ouattara).
Face à cette situation de dépendance économique flagrante des États africains par rapport au Nord, la contestation des PAS se fait de plus en plus pressante. Les PAS sont considérés par les dirigeants des PED comme une forme d’ingérence économique relevant plus du néocolonialisme que de l’aide au développement. Aussi la Banque Mondiale cherche-t-elle, au début des années 1990, à définir une nouvelle politique d’aide au développement, fondée sur la démocratie et le concept de « bonne gouvernance ».
La « bonne gouvernance » de la Banque Mondiale : credo du développement
En 1992, la Banque Mondiale effectue un rapport sur l’Afrique Subsaharienne qui fait état de la « mauvaise gouvernance » des pays endettés, confrontés à un grave retard de développement. Ce rapport distingue deux types d’acteurs : « les gouvernants, dont les responsabilités s’appuient sur les principes d’une organisation gouvernementale efficace, et les gouvernés, c'est-à-dire les citoyens, qui ont la responsabilité d’apporter une contribution pertinente aux activités socioéconomiques et politiques de leur société ». Cette « mauvaise gouvernance » est considérée par la Banque Mondiale comme le résultat de mauvais rapports entre l’État et la société, notamment du fait d’un État prédateur, corrompu et clientéliste qui délaisse ses administrés.
Selon G. Hyden en 1992, la qualité des rapports entre État et société repose sur quatre facteurs : la confiance au sein des services publics et entre ceux-ci ; la réciprocité, fondée sur la concurrence politique et la négociation par le biais des associations et des partis politiques ; la responsabilité des gouvernants envers leurs administrés ; et la capacité des gouvernants à gouverner, c'est-à-dire résoudre les problèmes des gouvernés et être capable de sanctionner la sphère publique. Il s’agit là d’une mise en relation entre démocratie et développement, et la Banque mondiale reprend ces différents facteurs permettant de juger des rapports entre administration et administrés pour créer des indicateurs de « bonne gouvernance ».
En effet, la démocratie est un pilier de la politique de développement mise en place par les IBW durant les années 1990. La démocratie est directement liée à la « bonne gouvernance », elle-même source de développement :
« […] there is a strong causal relationship from good governance to better development outcomes ». D. Kaufmann, A. Kraay, P-Z Lobaton
La Banque Mondiale s’est donc appuyée sur des indicateurs de « bonne gouvernance » pour mettre en place une échelle de valeur où situer chacun des États devant bénéficier d’une aide au développement. Les résultats numériques aux critères présentés ci-dessous ont permis de dresser un classement des « moins bonnes » et des « meilleures » gouvernances …
« Voice and accountability » : doit rendre compte des libertés civiques et des droits politiques.
« Political instability and violence » : fait état de l’instabilité politique et de la violence observée envers les populations.
« Governement effectiveness » : mesure la perception de la qualité du service public par les administrés : gestion du budget, compétence des agents en charge des services…
« Regulatory Burden » : rend compte d’une régulation excessive de l’économie et des politiques protectionnistes : « market unfriendly policies »
« Rule of law » : mesure la confiance et le respect des administrés dans les règles de la société.
« Graft » : mesure la perception de la corruption et le manque de respect des règles.
Selon T ; Dahou, l’apparition de la « bonne gouvernance » comme politique de développement des IBW démontre une volonté de « corriger une approche « économiciste » [apportée par les premiers plans d’ajustement structurel] et [de] mettre l’accent sur l’environnement normatif et institutionnel ». On s’intéresse désormais à la dimension institutionnelle du développement et cela passe par une volonté de démocratisation des États. Il s’agit donc, plus que de mettre en place un ajustement structurel économique, de générer les conditions d’un « ajustement politique », censé être le soubassement du développement économique et social.
Pour autant, cette nouvelle politique ne signifie pas la fin du « tout marché », où la concurrence pure et parfaite serait le seul remède au sous-développement. Au contraire, la vision de la démocratie telle qu’elle ressort de l’approche de la Banque Mondiale se fonde sur une vision libérale de la concurrence. Les IBW préconisent la mise en place d’élections libres pour organiser la rotation des élites, qui, par le biais de la concurrence, permettent d’atteindre la satisfaction de l’intérêt commun. En outre, la démocratie passe par la manifestation des initiatives privées, émanant de la société, pour concurrencer l’État et exercer un contrôle sur celui-ci.
En réalité, la « bonne gouvernance » trouve ses fondements dans l’économie institutionnelle, selon T. Dahou. Les IBW, du fait des critiques apportées aux plans d’ajustement structurel de la première génération et de leurs échecs, ont décidé d’apporter une dimension institutionnelle à la conditionnalité de l’aide au développement. Cependant, la « gestion gouvernementale [reste] jugée responsable de la crise ». Il s’agit donc, par le biais de la « bonne gouvernance », de réduire les capacités d’action de l’État et de lui imposer un contrôle, notamment par le biais des initiatives de la société.
La participation de la « société civile », intimement liée au concept de « bonne gouvernance » à partir de 1994, permettrait selon les IBW d’amorcer une démocratisation dans l’élaboration des politiques publiques. Pourtant, « loin de figurer une meilleure association de la société à la définition des politiques, la participation se réduit à une rotation, au sein d’institutions chargées de promouvoir le secteur privé ». En effet, la Banque Mondiale, par le biais de la « bonne gouvernance », recherche une plus grande participation, non pas réellement des populations administrées, mais du secteur économique privé, des entreprises, par des institutions leur accordant plus de pouvoir. Le but affiché est: « to provide an enabling environment for the private sector ».
En outre, comme le souligne M. Totté, la « bonne gouvernance » s’inscrit dans une logique « économico budgétaire ». Les considérations dominantes sont « de type fiscal et budgétaire ». La gestion des politiques publiques doit se caractériser par une rationalisation des dépenses et des budgets. Du fait des limites de ce cadre de réflexion, on assiste à une réduction du champ politique, qui est considéré comme un marché entre les acteurs étatiques et sociaux (M. Totté).
M. Totté souligne ainsi le danger que représentent des réformes « qui définissent le champ politique uniquement par le biais de la gestion des ressources et non comme « un lieu d’accès au pouvoir et aux processus de décision collective en vue d’élaborer un projet de société ». La « bonne gouvernance » offre le risque d’une « informalisation du politique ».
La démocratisation des États africains voulue par la Banque Mondiale est une démocratisation limitée. En effet, « le caractère démocratique d’un régime se mesure à l’aune du renouvellement qu’il autorise, à l’occasion des élections, des cadres non seulement politiques, mais administratifs du système ». La finalité de la « bonne gouvernance » « revient [donc] moins […] à favoriser l’expression de la volonté populaire, qu’à limiter la capacité de nuisance de l’État ».
Alors que la politique de l’État minimum est soutenue par les institutions internationales comme une solution aux difficultés économiques et une manière de démocratiser les sociétés africaines, une des autres clés de voute des politiques d’ajustement structurel que les bailleurs internationaux préconisent est la décentralisation et par là même, un renforcement de l’État à l’échelle locale. Il s’agit de mettre en place une démocratisation des processus décisionnels au niveau local de l’action publique.
La décentralisation : une hybridation historique
Historique de la décentralisation au Burkina Faso
Les plans d’ajustement structurels et les préceptes de la « bonne gouvernance ne font pas découvrir à l’Afrique l’idée de la décentralisation. Dans beaucoup de pays, notamment au Burkina Faso, les prémices d’une décentralisation ont été observées, du fait parfois de traditions précoloniales, par le biais de l’administration coloniale, ou à la suite de réformes après les indépendances.
Héritages précoloniaux et coloniaux
Depuis son indépendance, le Burkina Faso est un des pays d’Afrique de l’ouest qui a le plus entrepris de réformes décentralisatrices. Pour autant, ces réformes ont rarement été suivies d’effets concrets. Des préalables à cette décentralisation de l’État burkinabé ont été recherchés dans les héritages précoloniaux et coloniaux de l’administration en Haute-Volta. Ces soubassements institutionnels et culturels ont été considérés comme autant de justifications de la décentralisation comme un processus naturel de formation de l’État burkinabé. Cependant on peut se demander dans quelle mesure les legs précoloniaux et coloniaux ont véritablement posé les premiers jalons d’un État décentralisé.
G. Blundo explique que l’instauration d’un État décentralisé après les indépendances correspond parfois à une mise en valeur de certaines institutions locales traditionnelles, considérées pour certaines comme des précurseurs de la décentralisation. Au Burkina Faso notamment, certains historiens et politologues ont distingué que deux traditions se conjuguaient avant l’arrivée des colons: celle des Mossis, ethnie centralisée et hiérarchisée, et celle des « Bobo » (S. Ouattara), considérée comme « des sociétés sans État ou acéphales » (S. Ouattara). A l’inverse de l’organisation Mossi, dominée par l’empereur, le mogho naba, « pour descendre jusqu’au chef de village en passant par les chefs de province et les chefs de canton » (A. Cabanis, M. L. Martin), les « Bobos » se caractérisent par « une structure de type communaliste sans hiérarchie » (id.), où il n’y a pas de domination, ni territoriale, ni sociale : les « circonscriptions territoriales » sont sur un pied d’égalité, tout comme les membres de ces communautés.
Le raccourci choisi par certains penseurs de la décentralisation, comme le souligne S. Ouattara, a donc été de comparer la coexistence de ces deux formes d’organisation politique à des « pesanteurs centralisatrices et [des] tentations décentralisatrices » (A. Cabanis, M. L. Martin), caractérisant le passé précolonial burkinabé. Pour autant, « les choses ne sont pas si simples à classifier » (S. Ouattara), d’autant que les catégorisations occidentales des formes d’organisation politique ne sont pas forcément adaptées au contexte africain. Le concept d’empire Mossi est à relativiser dans le sens où certains des dix-neuf royaumes divisant la région mossi sont indépendants du pouvoir central du mogho naba. De même, il est plus heureux de qualifier l’organisation bobo comme un État « théocratique » qui « transcende le pouvoir et la communauté », même si dans les faits, « le pouvoir de l’autorité vient du peuple » (S. Ouattara).
Plutôt habitués à importer des institutions et des fonctionnaires de la métropole, les français ont conjugué, dans la colonie de Haute-Volta, une administration indirecte, de tradition britannique, utilisant les institutions traditionnelles locales précoloniales, et une administration de type directe, selon A. Cabanis et M. L. Martin. L’administration coloniale s’est en effet appuyée sur les chefferies et les cantons préexistants pour asseoir l’exercice du pouvoir sur l’ensemble du territoire (idem.). Les colons ont réutilisé l’organisation Mossi et l’ont étendue aux autres régions. D’un autre côté ont été établis des cercles et des subdivisions, relevant de l’administration directe, dont les pouvoirs étaient détenus par le « commandant de cercle, un militaire français, puis un fonctionnaire de l’administration coloniale » (id.). Les cercles concentraient des pouvoirs d’ordre à la fois administratifs, politiques, économiques et judiciaires sans réelle autonomie en théorie.
Le territoire de la Haute-Volta devait être géré essentiellement depuis Paris, cependant, dans les faits, cette centralisation théorique n’a pas fonctionné. Deux facteurs expliquent cet échec et une décentralisation de fait : « l’absence d’une politique coloniale clairement définie » et le fait que « les différents paliers de la hiérarchie administrative étaient trop distants les uns des autres » (S. Ouattara). De ce fait, les cercles locaux étaient des institutions décentralisées en raison de l’importance acquise par l’administrateur local : « La colonie ressemble à une fédération de cercles que les commandants gouvernent à leur fantaisie » (S. Ouattara apud. W. Cohen). Dans ce contexte, les chefs traditionnels, théoriquement associés au pouvoir locaux ne sont en réalité que des subalternes.
Après la seconde guerre mondiale, les moyens de communication évoluant, le contrôle de la métropole peut s’affirmer sur le territoire et les administrateurs locaux des colonies perdent de leur importance. De la même façon, les chefs traditionnels sont progressivement réellement associés à l’exercice du pouvoir local en Haute-Volta.
Le cas des communes de Ouagadougou et Bobo Dioulasso, quant à lui, est particulier. A partir de 1926, elles accèdent à un statut de communes mixtes, « un organisme propre doté de la personnalité civile ». L’administrateur-maire est à la tête de la commune, entouré d’une « commission municipale dont la composition variait en fonction du « degré d’évolution » de la commune » (S. Ouattara). Cette commission peut être élue à différents degrés, les communes de Ouagadougou et Bobo Dioulasso étant cantonnées au premier. Ces deux communes sont donc soumises à la nomination des membres de la commission par les chefs de territoire. De plus, dette commission est sujette aux ambitions du maire, qui peut se substituer à celle-ci.
Progressivement pourtant, en particulier sous la IVème République française, le gestion des villes revient aux Burkinabè, notamment à travers la loi fondamentale du 18 novembre 1955 qui « [pose] les bases de la démocratie de proximité » (S. Ouattara). En effet, les pouvoirs attribués aux organismes municipaux sont augmentés et un nombre croissant de Burkinabè peut participer à leur administration par le biais d’élections au suffrage universel. Pour autant, l’influence des noirs dans les processus décisionnels est à relativiser, d’autant que cette évolution constituera une parenthèse.
Les réformes de décentralisation depuis l’indépendance
La colonie de Haute-Volta accède le 5 août 1960 à l’indépendance, comme beaucoup d’autres pays d’Afrique durant cette année, qui fût même baptisée « l’année de l’Afrique ». Durant les premières années de l’indépendance, l’État de Haute-Volta se cherche et ne bouleverse pas réellement l’administration mise en place durant l’époque coloniale. La loi du 17 novembre votée par le parlement définit une vingtaine de communes sur le territoire, se référant aux principales villes. Elles regroupent à l’époque « moins d’un sixième de la population de l’époque » (H. Roussillon). La Commune voltaïque est en tout point similaire au modèle de Commune français, « dans le statut de ses organes (élection en particulier) et dans ses pouvoirs » (idem.). Il s’agit en réalité plus d’une « administration de « gestion » du quotidien » que d’une collectivité ayant véritablement des compétences d’initiative.
La Commune est le premier organe d’une décentralisation politique en Haute-Volta. Son caractère exceptionnel devait progressivement disparaitre pour laisser place à une décentralisation totale du territoire, reposant sur des collectivités rurales (id.).
Cependant, suite au coup d’État militaire de 1966, le gouvernement déclare la dissolution des communes qui « furent remplacées par des « délégations spéciales » (décret du 1er février 1966) nommées par le gouvernement » (id.). Ces délégations sont responsables des « services extérieurs de l’État » (id.). Il s’agit donc d’une logique de déconcentration des administrations et non d’une véritable décentralisation.
C’est durant le régime révolutionnaire de Thomas Sankara (1983-1987) que se mettent en place des formes de décentralisation suivies d’effets réels. La volonté de changement symptomatique du nouveau régime est à la source de cette œuvre décentralisatrice.
L’objectif de la décentralisation particulière mise en place par Thomas Sankara était de trois ordres : il voulait « rapprocher l’administration des administrés et asseoir des espaces économiques viables », « valoriser le passé culturel du pays en attribuant des dénominations historiques et fédératrices aux provinces issues du nouveau découpage territorial », dissiper les anciens fiefs électoraux des régimes politiques déchus et affaiblir l’influence des forces féodales » locales (S. Ouattara). Ainsi, la province était la plus grande entité territoriale, dans laquelle on retrouvait les communes et les départements, la commune étant divisée en secteurs et les départements comportant les villages. Villages et secteurs communaux étant considérés comme les « entités administratives de base », suite à l’ordonnance du 14 novembre 1983 (idem.).
La commune était dirigée par une instance délibérante : le « Conseil révolutionnaire communal, composé du maire, des membres des bureaux des sous-sections des Unions nationales et des délégués des bureaux des Conseils révolutionnaires des secteurs de la Commune » élus. Leur objectif était « d’asseoir une administration d’impulsion du développement local », pourtant, à la différence des départements, les Communes n’ont pas de budget propre sauf les budgets exceptionnels accordés par cotisations sous la requête des Comités de Défense de la Révolution (id.).
En effet, la particularité de cette décentralisation est qu’elle instaure les CDR (Comités de Défense de la Révolution), qui sont « des structures légères n’ayant pas de pouvoir de décision mais associées réellement au processus de prise de décision » (H. Roussillon). Ces organes de délibération à l’échelle locale relèvent en fait d’une « procédure consultative » :
« […] le pouvoir révolutionnaire […] s’efforce, au Burkina Faso, de mobiliser les populations dans la perspective de l’œuvre de développement à partir d’un tel schéma « descendant-ascendant » avec les CDR ». (H. Roussillon)
Pour autant, ce que le pouvoir central recherche par la création des CDR, ce n’est pas la prise de décision des Communes ou des « villages » mais une forme de délibération pour faire remonter des avis aux organes centraux de décision : le CDR « peut seulement manifester des besoins et recevoir des conseils et des informations » (idem.). Ainsi, les CDR sont des collectivités décentralisées particulières, « légères », car elles ne possèdent pas de budget « qui permettrait à ces décisions d’être autre chose que des vœux ». Ouagadougou est alors découpée en trente secteurs communaux, investis chacun d’un CDR et de « tribunaux populaires de conciliation » (S. Ouattara).
La ville de Bobo-Dioulasso quant à elle, n’a connu des changements de découpage qu’après l’assassinat de Thomas Sankara et à l’avènement du Front populaire qui persista quelques temps dans l’entreprise du capitaine Sankara. Bobo-Dioulasso est ainsi divisé en trois communes : Bobo I, Bobo II et Bobo III. Elle sera, à l’image de la capitale, dotée de CDR « pour insuffler un nouvel élan à la mobilisation populaire » (S. Ouattara).
L’entreprise de décentralisation révolutionnaire a globalement été un échec du fait que « sur les cent deux communes, quatre-vingt-quatorze ont été incapables d’élaborer des budgets annuels par manque d’assiettes consistantes pour la récupération de ressources nouvelles locales » (idem.). Cependant, « toute stratégie de dévolution des compétences aux collectivités locales implique un renforcement de leur autonomie financière », et la non dévolution de budget de la part de l’État central combinée au peu de ressources mobilisables à l’échelle locale à montré les faiblesses du système (id.).
Après la « vague de démocratisation » de l’Afrique au début des années 1990, le Burkina Faso entreprend de donner plus de pouvoir aux autorités locales. La loi du 12 mai 1993, sous la IVème république du Burkina Faso, donne aux communes plus d’autonomie politique et instaure la « libre gestion des affaires communales » (S. Ouattara). Des élections sont mises en place dans trente trois communes urbaines « d’expérimentation » le 12 février 1995. Ce sont les « premières élections locales après trois décennies de régimes d’exception », conjuguées à un appui financier et de conseil technique pour le « démarrage » des nouvelles communes (idem.).
En 2004, le gouvernement adopte un code général des collectivités qui différencie les communes urbaines des communes rurales. Les communes urbaines, comme Ouagadougou, Bobo-Dioulasso et Fada N’Gourma, sont des agglomérations d’au moins vingt-cinq mille habitants « et dont les activités économiques permettent de générer par an des ressources budgétaires propres d’au moins vingt-cinq millions de francs CFA » (id.). Les citoyens élisent les conseils municipaux, qui à leur tour, élisent le maire de la commune et ses adjoints. Ceux-ci sont chargés de l’exécution des décisions du conseil municipal et ils ordonnent le budget communal (id.).
Pourtant, le même problème subsiste, les budgets des communes sont insuffisants ce qui leur enlève l’autonomie théorique accordée par les textes de loi.
Un concept occidental à la « sauce » africaine
La décentralisation : un concept occidental importé en Afrique
A la fin des années 1980 et au début des années 1990, les pays africains font l’objet d’une vague de démocratisation qui s’attaque aux régimes qualifiés d’autoritaires ou à quasi parti unique (P-J. Laurent). A cette même époque, les institutions de Bretton Woods mettent en place des politiques d’ajustement structurel, destinées à rénover l’aide au développement accordée aux pays du Sud dont la situation à l’échelle mondiale n’a fait qu’empirer depuis les indépendances. La fin de la guerre froide voit donc la modification des théories du développement, anciennement fondées sur le « developmental state » (P-J. Laurent & N. Bako Arifari) et des logiques monocentriques « top-down », vers une croyance en la démocratisation par le bas (« bottom-up ») : la participation des populations locales à leur développement est donc préconisée face aux politiques de développement imposées d’en haut par l’État central.
Aussi, la Banque Mondiale et le Font Monétaire International, qui ont une foi totale dans les « vertus de la démocratie mais aussi de la régulation par le marché » (P-J. Laurent & N. Bako Arifari), fondent leur politique de la « bonne gouvernance » (développée plus haut) sur la décentralisation.
« La décentralisation s'inscrit dans un contexte ou le marché devient le vecteur du développement au lieu de l'État. » (P-J. Laurent)
Pour que la démocratie soit totale, il faut qu’elle soit locale et passe donc par une réforme profonde de l’État central et par le transfert vertical de ses prérogatives à des institutions décentralisées, dont les représentants sont soumis à des élections libres.
Pour autant, cette évolution des théories du développement, adoptées par les IBW et matérialisées dans le concept de « bonne gouvernance », ne fait pas consensus John W. Forje considère, lui, que les phénomènes suivants : "political empowerment, decentralization, reinforcement of community power, ethnicity, culture and participatory management", ne sont pas des préalables à la démocratisation, mais des résultats découlant de celle-ci. La décentralisation est donc, selon lui, une réforme qui ne peut être considérée comme un moyen de démocratiser la société : Elle ne pourrait intervenir que comme une suite logique à la démocratisation de l’État central. On voit donc dans quelle mesure la décentralisation peut être considérée comme un projet politique, dénotant d’un positionnement normatif et non dépourvu de partialité.
En effet, comme le souligne P-J. Laurent, la décentralisation telle qu’elle est préconisée par les IBW est fortement teintée d’idéologie et repose sur une conception essentiellement occidentale de l’évolution de l’économie et des pratiques politiques. Dans un contexte de mondialisation économique (ou globalisation) qui voit les firmes multinationales fusionner en grands groupes superpuissants et délocaliser leurs productions aux quatre coins de la planète, l’État occidental est contraint de renoncer à une part de sa souveraineté : en particulier sur ses frontières, devenues perméables aux échanges commerciaux et financiers. Le concept de décentralisation est la conjugaison à l’échelle politique de ces processus macro-économiques : « Le local finalement (ou paradoxalement) apparaît comme un dénominateur commun […] à la globalisation et à la décentralisation » explique P-J. Laurent. La décentralisation devient un moyen de transférer le centre de décision de l’État central au local « tout en inscrivant ce dernier dans une logique de fonctionnalité par rapport aux exigences du marché » (P-J. Laurent). Les États africains sont donc à la fois entraînés à ouvrir leurs frontières aux échanges, tout comme les État occidentaux, et à déléguer leurs pouvoirs à des collectivités locales. Le choix ne leur est pas vraiment laissé du fait du contexte globalisé, comme le démontre N. Bako Arifari :
« Contrairement au concept de la "modernisation" qui implicitement reconnaissait l'existence d'au moins deux voies possibles (capitaliste, socialiste), ou de celui de la dépendance qui suppose l'existence d'un centre et d'une périphérie liés par des relations d'exploitation, le concept de globalisation célèbre plutôt un certain hégémonisme occidental triomphant. »
La décentralisation permettant la compétition politique à l’échelle locale, par le biais des élections libres, est considérée comme un moyen d’améliorer la satisfaction des citoyens, selon le credo des institutions internationales. La concurrence entre les élites permettrait la recherche du bien commun, de l’intérêt général. On assiste alors à une réduction du politique à une logique de marché :
« La conception du champ politique se réduit à un marché où la décentralisation devient « un mécanisme institutionnel pour amener des groupes d’opposition dans un processus de contractualisation/marchandage (bargain) aux règles déterminées », un processus « pouvant créer de la compétition entre gouvernements locaux de façon à améliorer la satisfaction des besoins des citoyens ». » (M. Totté apud. T. Dahou)
C’est donc bien sur un postulat libéral et occidental de la concurrence comme favorisant l’intérêt général et la démocratie, que la décentralisation peut permettre d’organiser la rotation des élites. Mais comme le souligne M. Totté, la décentralisation en Afrique permettrait uniquement la rotation des élites et non le processus de démocratisation par le bas recherché.
La décentralisation est donc bien un concept « historiquement et géographiquement centré » comme l’explique P-Y Le Meur, ce qui peut expliquer selon lui qu’il « peut rester un pur produit d'importation, greffon rejeté par la société réceptrice ». Cependant, il ajoute que les rejets purs et simples sont rares et que des réactions pavloviennes des sociétés réceptrices pour se protéger de ce type d’imposition exogène engendrent des « phénomènes d'hybridation, d'appropriation ». Il est en effet évident qu’il n’existe pas en Afrique de « terrains institutionnels « vierges » » (Giorgio Blundo), que ce soit en milieu urbain ou en milieu rural. A la fois l’État central existant et les multiples pouvoirs locaux peuvent être autant d’obstacles à des réformes décentralisatrices. La décentralisation, revue et corrigée selon la volonté de l’État central, vient se surajouter, se conjuguer ou s'entrechoquer avec ces pouvoirs et ces arènes politiques déjà présentes.
Une décentralisation adaptée, revue et corrigée par les États africains
Jean Pierre Olivier de Sardan explique qu’à l’échelle de l’État en Afrique, les décideurs maîtrisent un double langage (comme développé précédemment) leur permettant à la fois de s’adresser aux organisations internationales dont ils sont de plus en plus dépendants, et de se faire comprendre des administrés. Cela conduit à un « dédoublement institutionnel de la personnalité » qui se traduit en matière de réformes décentralisatrices par une adaptation des discours et des actes écrits pour s’attirer les faveurs des bailleurs internationaux (par le biais des DSRP notamment), et d’une mise en œuvre des réformes différentes voire quasiment inexistante.
La décentralisation peut être utilisée par l’État à des fins différentes de l’objectif avéré de démocratisation préconisé par les IBW. Comme le souligne N. Bako-Arifari, les États africains procèdent parfois à une « décentralisation à « doses homéopathiques » » dans le but de conserver le pouvoir de décision à l’échelle nationale tout en montrant une certaine « bonne volonté » réformiste pour remplir les conditions des plans d’ajustement structurel. L’État peut ainsi « maintenir un contrôle politique réel sur les collectivités locales tout en se déchargeant de ses devoirs sur elles ». Au Cameroun par exemple, les réformes de décentralisation sont synonymes d’un « comme-si-sisme » symptomatique de la mauvaise volonté de l’État : les collectivités locales sont surchargées des tâches déléguées par l’État tout en n’ayant aucune ressource financière propre. Malgré l’apparence d’une décentralisation des pouvoirs et donc d’un transfert des prérogatives de l’État aux collectivités locales, on assiste à « l’absence d'une quelconque influence des élus locaux » (N. Bako-Arifari apud. P. Titi Nwel) sur la prise de décision politique. Dans ce cas, la décentralisation ne permet que la rotation des élites à l’échelle locale, mais en aucun cas une démocratisation par le bas et la population locale n’a qu’un pouvoir apparent, du fait de l’élection de représentants locaux, ceux-ci n’ayant pas de pouvoir décisionnel. Il n’y a pas de réel transfert de compétences.
On assiste plus souvent à une déconcentration des services administratifs qu’à une réelle décentralisation. Finalement, ce sont des antennes locales des Etats qui possèdent le plus de pouvoir décisionnel.
Les réformes de décentralisation, conditions nécessaires à l’obtention d’une aide internationale, peuvent donc être le « résultat d’une politique par défaut » en Afrique qui permet à l’État de jouer sur une décentralisation apparente, du fait de l’absence d’autonomie, notamment financière, des autorités locales:
« L'État décentralise non pas ses pouvoirs réels mais ses devoirs sur ses segments territoriaux par le transfert des "problèmes" et non des compétences […] » (Bako-Arifari)
La décentralisation politique, qui suppose une dévolution de pouvoirs et de ressources aux collectivités locales et communes, s’oppose à la déconcentration des services administratifs, simple « transfert des « problèmes » », sans autonomisation politique. De plus, la question du financement des institutions décentralisées peut poser des contraintes à une réelle décentralisation. Sans budgets propres suffisants, les institutions décentralisées ne possèdent pas de pouvoir réel, quand bien même on leur accorderait de nouvelles prérogatives.
Enfin, la privatisation des services publics et la gestion urbaine déléguée à des entreprises privées peuvent être considérées comme une forme de décentralisation. Dans ce cas, l’initiative appartient bien au local, par le biais de partenariat entre les communes et les acteurs économiques. Pour autant, il ne s’agit pas d’une réelle décentralisation politique, du fait qu’aucune nouvelle ressource n’est attribuée aux collectivités locales.
Bien que la décentralisation ait accordé à Bobo-Dioulasso le statut de commune, le transfert des pouvoirs depuis l’État n’a apparemment pas été réel. J. Bouju note que la décentralisation « n’a pas encore produit les effets escomptés » comme l’explique un usager du secteur 17 de Bobo à propos de la gestion des déchets : « Avant c’était l’État, aujourd’hui, c’est la Commune, mais en ce qui concerne le pouvoir rien ne semble avoir vraiment changé ! ».
En effet, la décentralisation au Burkina Faso, bien qu’elle accorde des instances de décision locales et des élections municipales à Bobo-Dioulasso, Ouagadougou et Fada N’Gourma, reste une décentralisation théorique. De fait, la commune n’a quasiment pas de pouvoir car elle est dépourvue de moyens financiers. En matière de gestion urbaine, depuis les lois de décentralisation du début des années 1990, les communes ont en charge « les services de voirie, de police, d’hygiène etc. » ce qui suppose donc que la commune est chargée de l’organisation de la collecte et de la gestion des déchets ménagers. Pourtant, dans la pratique, ces n’est pas réellement le cas…
En effet, le pouvoir des Communes est insuffisant et la gestion urbaine souffre de grands manquements. Est-il dans ce cas du ressort de la « société civile » d’organiser la gestion urbaine ? Au-delà de la question de savoir si cette délégation est souhaitable, cela suppose que les citadins s’engagent dans les processus décisionnels et dans la mise en application de ceux-ci. Or la participation de la « société civile », recommandée par les IBW, n’est pas un état de fait et elle pose la question de la possible existence d’une démocratie locale.
Les usagers et leurs déchets, de la contestation à la participation
Les déchets d’une ville peuvent être appréhendés comme le symbole du rapport de force entre les citadins et la commune. Ils servent de marquage du territoire et permettent aux administrés de contester les pouvoirs publics. Pour autant, on peut se demander dans quelle mesure les acteurs sociaux de la ville peuvent passer de la contestation des politiques publiques à la participation et à l’élaboration de celles-ci.
Relations entre les usagers et l’administration
A Ouagadougou, Bobo-Dioulasso et Fada N’Gourma, les ordures peuvent être appréhendées comme des objets permettant la séparation des espaces urbains, entre ce qui relèverait du « public » et du privé. Mais elles sont aussi utilisées par les citadins pour montrer leur mécontentement vis-à-vis de l’administration communale.
Propreté et appropriation de l’espace « public » urbain
La saleté de la ville permet selon J. Bouju d’analyser les rapports entre les citadins et l’autorité communale. En effet, il met en évidence le « rapport social complexe que les citadins entretiennent avec la salubrité et la propreté des lieux publics de la ville ».
La présence ou l’absence de déchets comme frontière entre espace public et espace privé
« L’impression dominante qu’on retire de l’ensemble des discours est que les citadins se font une idée très étroite de leur cadre de vie. Le seul lieu qui leur importe vraiment, c’est la cour d’habitation construite sur la parcelle possédée ». J. Bouju
Cette définition de l’espace privé par les habitants de Ouagadougou et Bobo-Dioulasso repose sur « une perception différenciée de la propreté et de l’hygiène en fonction de la nature de l’espace » (J. Etienne). Cette vision de la ville à travers la présence ou non d’ordures permet d’identifier trois espaces différents : la « cour d’habitation », qui se prête à des nettoyages réguliers, l’ « espace limitrophe » entre la cour et la rue, à la frontière de l’espace privé, lieu à la fois de vie et servant de dépotoir des ordures ménagères et l’ « espace public », sale, souillé, ou s’accumulent les ordures et la saleté de la ville dans l’indifférence (J. Etienne).
Le contraste à Bobo-Dioulasso comme à Ouagadougou est saisissant « entre l’indifférence généralisée à la saleté et à la dégradation des lieux publics d’une part, et le respect sourcilleux accordé en général à la propreté des espaces domestiques et privés » (J. Bouju) d’autre part. L’ « espace public » revêt alors au Burkina Faso, et de manière générale en Afrique de l’Ouest, une dimension particulière : il est plus défini en négatif de l’espace privé que pour lui-même. L’organisation de la ville traduit une « conception topocentrique de l’espace habité qui a tendance à se distribuer de manière concentrique et graduelle à partir d’un centre de vie » (J. Bouju apud. E. Le Roy).
L’ « espace public » est donc défini en opposition à l’espace privé, comme un endroit souillé. Dans cette optique, l’ « espace public » fait l’objet de la tragédie des communs : sans régulation de la part de la Commune ou des usagers, l’espace est immanquablement abîmé ou détruit par les citadins. En effet, l’espace « public » n’est pas reconnu par les habitants comme un bien « public », notion qui n’a pas réellement de sens pour les citadins burkinabè. Il s’agit en fait, dans l’imaginaire populaire, d’un espace qui n’appartient à aucune famille, mais qui n’appartient pas pour autant à tout le monde (J. Bouju).
« C’est avant tout un espace non attribué, et donc non construit. Il n’y a pas d’autorité particulière qui s’exerce dessus ». J. Bouju apud. Deverain-Kouanda
Les espaces de la ville ne relevant pas des espaces privés sont donc plus considérés comme des espaces « libres », en « libre accès, c'est-à-dire appropriable pour toute personne capable de s’en saisir pour en faire un usage privé » (J. Bouju).
La propreté comme enjeu d’appropriation de l’espace
L’espace dépourvu de déchets correspond à la propriété privée ce qui montre que l’appropriation d’un territoire passe par sa propreté. En effet, « ce qu’on désigne comme « propre », on le fait « sien », on se l’approprie », estime J. Bouju. C’est dans cette optique que l’on peut constater des « tentatives d’appropriation […] des lieux publics ». On observe des débordements privés sur l’espace « public » justifiés par le fait que personne n’en est propriétaire.
« La ville n’appartient pas au maire ! Pourquoi cherche-t-il à y faire régner son ordre ? Ce n’est pas pour lui, ni pour sa famille ! » J. Bouju apud. un usager de Bobo-Dioulasso
Cette appropriation d’un espace qui n’appartient à personne se constate par la multiplication des cultures de mil « dans le périmètre des ministères, des écoles, de l’Université » explique J. Bouju, ou par l’extension de l’espace privé de la cour aux « espaces limitrophes » par l’installation d’entrepôts ou encore de petits commerces. Cependant, ces pratiques ne sont pas toujours observables dans la mesure où l’espace extérieur à la cour privée est souvent considéré comme inutile : « il n’est pas considéré comme l’indispensable prolongement de la maison » (J. Bouju apud. D. Lesbet).
La saleté de la voie publique dénote de la dégradation du lien social entre les citadins qui en viennent parfois à s’offenser du dépôt d’ordures devant la cour de leurs voisins. « La cohésion sociale qui compensait les défaillances du service de ramassage municipal s’est réduite » et c’est pour cela que l’espace public, qui n’appartient à personne, est laissé à l’abandon (id.).
Pourtant, lorsque les résultats d’un ramassage des ordures par la Commune sont visibles, la propreté de la ville apparaît « comme un des principaux symboles de l’autorité publique » (J. Bouju). En effet, si le service urbain de gestion des déchets est maintenu par les autorités locales, l’espace public devient alors un territoire appartenant à celles-ci. En effet, la collecte municipale des déchets est le symbole, pour les citadins d’un « contrôle effectif » de la part de la « puissance publique locale » sur le territoire urbain (idem.).
Désengagement public et contestation des usagers
La saleté de la ville comme symbole du désengagement des pouvoirs publics
L’espace public urbain est considéré comme le territoire de l’exercice du pouvoir communal à Ouagadougou et Bobo-Dioulasso. Dans l’imaginaire des citadins, c’est à la commune de gérer la propreté de la ville et d’organiser la gestion des déchets. En réalité, cette conception de la gestion urbaine est héritée de l’époque coloniale et du régime révolutionnaire de Thomas Sankara, qui sont les deux seules périodes du passé auxquelles les citadins font référence (J. Bouju). En effet, à ces époques, les autorités communales et centrales du pouvoir burkinabè étaient chargées des questions de ramassage et de traitement des déchets. Le caractère autoritaire de la puissance publique ne laissait pas de place dans la décision aux administrés. La gestion des déchets, comme l’assainissement urbain sont donc devenus des « symbole[s] de la puissance publique » (J. Bouju).
« Avant, pendant la colonisation, la voirie communale prenait en charge l’assainissement de notre quartier (Tounouma) et le service d’hygiène venait contrôler la pureté de notre eau de source (Dioulassoba). » Enquête 2001
« C’est la mairie qui doit ramasser les ordures ! » un agent du service technique municipal responsable de l’assainissement de Bobo-Dioulasso
De ce fait, lorsque la ville est le théâtre d’un amoncellement des ordures ménagères, cela s’explique par une « impuissance et/ou [une] démission de l’autorité publique (J. Bouju). Selon les citadins, cette saleté de l’espace public exprime un désintérêt de la part des institutions communales envers leurs administrés, puisque ce sont eux qui en subissent en premier lieu les désagréments. A l’inverse, lorsqu’un secteur de la ville bénéficie de services de ramassage des déchets efficaces, les usagers délaissés y voient un « indicateur de la position du secteur dans les degrés de proximité au pouvoir local ».
« […] certains signes comme la mise à disposition d’un bas à ordure […] est un bon indicateur à la présence d’une notabilité dans le voisinage et surtout de la place qu’elle occupe dans le réseau […] des gens de pouvoir.»
Ce désengagement des Communes pour une grande partie de la population citadine qui ne bénéficie par des services urbains est interprété comme une forme de mépris de la part des élus. L’injustice perçue et le sentiment d’être délaissés par les pouvoirs publics entraîne les usagers à critiquer les élus locaux, qui selon eux, ne s’intéressent qu’aux élections mais pas au bien-être des habitants. « La disqualification du système politique en place » et le peu de considération envers les citadins, symbolisés par la saleté de la ville entraîne donc les usagers à protester contre l’autorité communale.
La « souillure volontaire » de l’espace public urbain
Comme il a été expliqué plus haut, un espace sale est un espace non maîtrisé : L’autorité de la commune, théoriquement associée à l’espace public urbain, fait défaut car elle est incapable de gérer les déchets. Dans ce cas alors, les usagers voient dans le rejet des ordures sur la voie publique, un moyen de se réapproprier l’espace public et de manifester leur mécontentement aux élus locaux. La souillure de la ville devient alors un symbole de protestation et de contestation :
« Puisque le résidu salit, on peut s’en servir pour salir. » J. Bouju apud. Knaebel
Le passage d’une saleté subie à une saleté voulue permet aux citadins les plus pauvres et exclus des services de la Commune, d’user d’un moyen « économique » pour « dire que leur marginalisation socio-économique [est] devenue insupportable » (J. Bouju). Déverser ses ordures sur l’espace public, c’est « exprimer une contrariété, une opposition, un défi : « l’injure suprême par quoi est signifié à l’autre ce qu’il est en essence : rien que de la merde » ». Par cette « souillure volontaire », les usagers montrent aux autorités locales qu’elles ont perdu le contrôle de la ville et remettent en cause la légitimité de celles-ci à gouverner la ville. Ce mode de contestation, qui touche avant tout le voisinage, traduit la dégradation des rapports entre les citadins, confrontés à la concurrence pour leur survie du fait de la crise économique. Mais cela manifeste aussi une altération notable des rapports entre les élus et les usagers, qui montrent par là même leur désarroi et leur désespoir quant à une possible évolution de la situation.
En outre, ce type de comportement subversif « n’est pas en mesure de faire bouger le pouvoir communal » (J. Bouju). Le délabrement des services publics n’est pas (uniquement) dû à l’inertie des élus mais aussi et surtout à des déficiences budgétaires problématiques. De fait, ce sont souvent des populations très pauvres et illettrées qui agissent de la sorte, « fragile[s] et vulnérable[s] aux difficultés qu’elle[s] compren[nent] mal et qu’elle[s] ne surmonte[nt] pas ».
« C’est ainsi que les muets parlent aux sourds par l’intermédiaire des détritus »
J. Bouju apud. D. Lesbet
Pourtant, si l’espace public est volontairement souillé en signe de contestation contre l’administration locale, les usagers, même s’ils en ont le loisir, ne s’engagent pas nécessairement dans le débat politique et ne cherchent pas forcément à participer à la prise de décision. Dans l’imaginaire populaire, c’est l’État et les collectivités locales qui doivent régler les problèmes.
Enjeux de la participation populaire dans l’élaboration des politiques publiques
Le mythe de la « société civile » fondamentalement démocratique, qui constituerait l’ultime salut des africains contre les dérives autoritaires de l’État « prédateur », est naturellement à remettre en question. La participation des citoyens à l’élaboration des politiques publiques n’est que souhaitable ; pour autant, elle soulève des questionnements fondamentaux sur la nature de cette dite « société civile » en Afrique.
Les obstacles à la participation populaire
La participation des citadins à l’élaboration des politiques publiques urbaines est recommandée par les institutions internationales chargées de l’aide au développement, dans le cadre de la décentralisation. Cette participation populaire permettrait d’une certaine manière de légitimer les politiques publiques, du fait de la naissance d’un consensus, symbole de l’acceptation par tous des décisions. Cependant, cette vision de la démocratie repose sur le postulat que les citoyens sont toujours enclins à « participer ». Or, comme le précise P. Duran, quand bien même institutionnellement, tout est mis en œuvre pour la favoriser, « la participation ne se décrète pas ».
Une passivité due à « une certaine représentation du pouvoir »
Du fait des héritages historiques de la colonisation ainsi que des régimes autoritaires suivant les indépendances, mais aussi du fait de la persistance des pouvoirs traditionnels, les citadins burkinabè ont intériorisé une vision du pouvoir qui se caractérise par des rapports entre dominants et dominés. Par le passé, la participation populaire n’était pas même envisagée, état de fait que la population burkinabè a adopté et qui permet d’expliquer l’importance d’une « passivité civique qui traverse l’espace public ». Bien que certains citadins ne se reconnaissent pas dans cette passivité, la grande majorité des administrés ne s’engage pas dans une optique citoyenne.
« La conception du pouvoir qui prévaut en milieu populaire veut que l’on domine de manière autoritaire ou que l’on soit dominé de manière soumise. Moi, je ne mange pas dans la main de quelqu’un ! » Karim (enquête 2002)
La notion de puissance publique renvoie, dans l’imaginaire collectif burkinabè, en particulier dans les milieux modestes, à un « contrôle arbitraire », à des « privilèges » et à la « répression ». La vision d’une administration au service de ses administrés, pourvoyeuse d’aide et de justice sociale reste limitée. « L’infantilisation des acteurs de la société par ses élites » s’est imposée aux administrés qui ont intériorisé des rapports de domination dont la disparition ne suffit pas d’être décrétée pour être effective. On assiste même selon E. Le Bris à une « servitude volontaire », adoptée par certains administrés qui contredisent les injonctions à la démocratisation des processus de décision. Selon certains, c’est à l’État, local ou national, et uniquement à lui, de régler les problèmes et donc de prendre les décisions pour les citadins.
Au reste, s’engager politiquement est mal perçu par beaucoup, qui voient dans les hommes politiques des individualistes :
« Ici, on cherche avant tout à « gagner son nom », on fait de la politique pour satisfaire ses intérêts personnels, non pas ceux de la ville ! » Bakari, directeur d’école de Bobo-Dioulasso, ancien Conseiller Municipal
La contestation est facilement employée comme moyen d’expression populaire, comme par le biais de la « souillure volontaire », mais la participation aux processus décisionnels est peu envisagée par les citadins qui n’ont pas l’habitude de s’exprimer de manière positive et constructive. A cela s’ajoute le peu de confiance accordée aux institutions au sein desquelles la participation pourrait s’organiser.
Une défiance vis-à-vis des institutions étatiques nationales et locales
Quand bien même les citadins ne restent pas inertes face aux actions de la commune et ont la volonté de donner leur avis sur la façon de gérer la ville, ils gardent leurs réflexions pour la sphère privée et ne s’expriment que très peu devant les institutions locales. Cela s’explique par une défiance générale envers les institutions. En effet, « l’actuel processus de démocratisation de la vie politique et de décentralisation administrative [en cours au Burkina Faso] n’a pas encore produit les effets escomptés ».
En effet, la participation des citadins, pour être utile à l’élaboration des politiques publiques, doit s’organiser dans le cadre des institutions décentralisées. C’est ce que les bailleurs préconisent : la commune doit animer le développement en encadrant les différents acteurs sociaux et économiques. Pourtant, ces institutions décentralisées ont hérité de la vision générale que les administrés avaient de l’État central. La corruption et le clientélisme sont toujours dénoncés par les citadins qui ne se reconnaissent pas dans leurs Communes.
De manière générale, on observe en Afrique une confiance très relative envers les institutions publiques. D’après une enquête menée dans différents pays africains par M. Razafindrakoto et F. Roubaud, seulement 55% des adultes sondés accordent leur « confiance à l’administration en (général) dans l’accomplissement de sa mission ». A Ouagadougou, seulement 10% des personnes interrogées considèrent que l’administration de leur pays fonctionne vraiment bien (le reste considérant que l’administration fonctionne plutôt bien, plutôt mal et très mal). Ce constat montre à quel point le rapport entre les administrés et les pouvoirs publics est dégradé. A quoi bon donner son avis et participer aux débats si les institutions en charge d’agir sont corrompues et fonctionnent mal ?
La participation à Ouagadougou et Bobo-Dioulasso est compromise du fait que les administrés « considèrent, à tort ou à raison, que les différents moyens d’expression politiques (appartenance partisane, procédure électorale ou recours juridique, organisation de tables-rondes et de débats d’idées) sont entièrement sous le contrôle, direct ou indirect, des autorités locales et du parti majoritaire (CDP) qui est perçu comme un nouvel avatar du parti unique ». Le renouvellement des élites, censé intervenir du fait des réformes de décentralisation n’a pas eu lieu et on voit se reproduire à l’échelle locale, la logique nationale d’un parti hégémonique (E. Le Bris). Ainsi, les citadins considèrent que les élus locaux ne changent jamais, qu’ils sont liés à des pratiques clientélistes et de plus, ils les accusent régulièrement de détournement de l’argent public. La méfiance vis-à-vis des élus locaux met donc des barrières à la possible participation populaire, que les burkinabè considèrent comme inutile, dans un contexte institutionnel qui ne semble pas modifiable.
« La léthargie de Bobo-Dioulasso semble s’expliquer par la trop grande méfiance des populations à l’égard de leurs responsables. Elles semblent indifférentes à presque tout ce qui se passe, que ce soit au plan national ou local. » Alfred Sanou, ancien maire de la ville
L’action en faveur de la ville s’envisage donc sans le passage par les organes de décision des collectivités locales, logique favorisée par une « vieille tradition de contournement, d’évitement, de subversion, par laquelle la société réussi à éroder la domination de l’État » (E. Le Bris). Ainsi la participation des populations locales aux processus décisionnels ne peut se révéler en un clin d’œil. Elle dépend étroitement des représentations et des mentalités populaires et le propre des représentations est qu’elles répondent à des évolutions lentes.
En outre, la participation, si elle pouvait être effective, exclurait probablement des groupes d’acteurs. En effet, la « société civile », si elle existe, est un espace régi par des logiques d’exclusion et des rapports de forces entre dominants et dominés.
Le mythe de la « société civile » intrinsèquement démocratique
La « société civile » existe-t-elle en Afrique ?
Le concept de « société civile » possède-t-il un caractère descriptif suffisant pour rendre compte de la réalité africaine ? N. Bako-Arifari explique que le succès du terme de « société civile » est né d’une réflexion pour savoir « comment désigner sous un seul vocable l'ensemble des acteurs collectifs de ce paysage associatif ou institutionnel situé « entre l'État et le marché » ». En effet, la réalité est complexe, et le terme est attrayant. Cela pousse les institutions de coopération internationale à en faire un usage abondant, lié de près au concept de « bonne gouvernance » : la démocratisation concomitante de l’instauration d’une « bonne gouvernance » passerait par l’expression de la « société civile », permettant de pondérer le pouvoir de l’État et de permettre une bonne gestion des politiques publiques. L’usage du terme a donc un franc succès chez les bailleurs, mais aussi les hommes politiques ou encore certains chercheurs qui ne se préoccupent pas des réflexions propres à l’Afrique de l’Ouest que le concept suppose (N. Bako-Arifari).
Pour autant, la notion de « société civile » est définie alors comme « « un construit social (...) qui n'existe pas en soi » mais comme « le résultat d'une dynamique collective » ». Aussi on pourrait définir la « société civile » de manière processuelle :
« […] la société civile désigne plus généralement l'émergence et le développement d'une vie associative, où s'élaborent des mécanismes de participation citoyenne. En s'organisant, elle se donne les moyens de concevoir des réponses au pouvoir qu'elle subit mais qu'elle cherche à contrôler ».
Or le développement d’associations et d’ONG ainsi que les mécanismes d’une participation citoyenne ne sont pas totalement acquis en Afrique de l’Ouest. D’une part, comme il a été expliqué, la participation reste problématique et ne peut être considérée comme une dynamique réelle de la part des acteurs sociaux. De plus, les associations et ONG que l’on inclue par convention dans la notion de « société civile » sont parfois des produits d’importation qui ne révèlent pas un processus national. Contrairement au processus de construction de la « société civile » dans les pays occidentaux au XIXème siècle et au XXème siècle, comme un contre pouvoir de l’appareil d’État, le cas de l’Afrique de l’Ouest ne montre pas une dynamique historique nationale (T. Dahou).
La « société civile » est donc un « moule conceptuel fabriqué dans des contextes sociologiques et historiques (occidentaux) totalement autres » ce qui en gène l’usage pour décrire la réalité africaine (N. Bako-Arifari).
Il n’en demeure pas moins qu’il existe également en Afrique de l’Ouest des acteurs non-étatiques et non-économiques qui participent à la vie politique nationale et locale. Les associations, les ONG, les syndicats existent bel bien et il est difficile de les « ranger » sous un terme unique permettant d’en appréhender le contenu. Par commodité, le terme de « société civile » est utilisé par les chercheurs en sciences sociales, qui en questionnent souvent la véracité.
Le terme de « société civile », dans l’utilisation qu’en font les IBW, est comme celui de « bonne gouvernance » : il possède un caractère normatif qui l’associe directement à des dynamiques de connotations positives, participatives, démocratiques etc. Pour autant, les acteurs sociaux considérés comme faisant partie de cette « société civile » reproduisent parfois des logiques antidémocratiques qui remettent en question cette vision idyllique de ce qui « émane » de la société.
Des logiques d’exclusion et de domination entre groupes sociaux.
E. Le Bris explique que les programmes de développement mis en place avec le soutien des institutions de coopération internationales reposent sur une « illusion communautaire guidant l’action ». En effet, il explique que de nombreux programmes utilisent une démarche participative qui en réalité « semble être mise en place pour « faire plaisir aux autorités » ». Pourtant cette participation de la population n’est pas réelle. Le double langage qu’évoque J-P Olivier De Sardan pour l’administration pourrait également servir à décrire une attitude des ONG locales. On retrouve cette capacité des acteurs locaux à « faire comme si » tout reposait sur des pratiques démocratiques en milieu urbain comme en milieu rural, ce qui dénote une certaine habitude des africains à s’adresser aux pourvoyeurs d’aide sous un beau jour, alors que les pratiques réelles ne suivent pas forcément. Les ONG locales mettant en place cette dynamique participative sont « réputées proches de la population », comme le souligne E. Le Bris. Cependant, elles répondent à des logiques de domination vis-à-vis de celle-ci. En réalité, leurs « leaders appartiennent souvent à une élite locale entretenant peu de liens avec les couches populaires et visent la satisfaction d’avantages personnels ».
Ce que P-Y Le Meur appelle le « développement local » (les initiatives de développement répondant à des logiques sociétales « bottom-up ») peut selon lui contenir une « dérive autoritaire ». En effet, les acteurs de la société répondent à des pratiques qui peuvent souvent entraîner la reproduction de logiques d’exclusion (de certaines catégories sociales ou groupes sociaux, par exemple les femmes), de corruption et de concentration des pouvoirs dans les mains d’une petite partie. On assiste en réalité à une « multiplication de collectifs privés locaux, qui ne sont pas des espaces publics de négociations du développement leur économie politique est aussi souvent une économie de l'exclusion sous des apparences consensuelles » (P-Y Le Meur).
Les collectifs locaux, associations de citadins, d’usagers, ne sont pas nécessairement des espaces de débat démocratique et parfois, ils sont même des moyens pour une élite locale de confisquer des ressources. De plus, les pratiques clientélistes et de corruption sont suffisamment intériorisées par les populations locales pour que la situation semble irrémédiable : « la corruption est perçue localement comme inévitable » (P-Y Le Meur). Cela entraîne donc une acceptation des situations excluant une grande partie des populations du pouvoir de décision au sein de ces groupements sociaux.
Les logiques de hiérarchie sociale et les affrontements claniques persistent, même en milieu urbain. En effet, les pouvoirs coutumiers ne disparaissent pas et les logiques de privilèges attachés à des chefferies persistent. A Bobo-Dioulasso, « les héritiers des anciens pouvoirs continuent de se jalouser essentiellement pour des questions de préséance que l’histoire n’a jamais réglé (entre Koko et Dioulassoba, entre Boboy et Zara) ». Les rapports de force entre les différents groupes sociaux sont évidents dans la ville de Bobo-Dioulasso qui fait l’objet de luttes de pouvoir complexes : les groupes sont en concurrence les uns avec les autres mais aussi avec la Commune. Cela conduit parfois à l’usage de la violence :
« Ainsi, il est arrivé que pour une question épineuse à l’ordre du jour, des gens armés de couteaux et de gourdins envahissent le conseil municipal. Sous la menace, le conseil municipal a retiré cet ordre du jour problématique. »
Dans les rapports sociaux, « il est […] frappant de constater à quel point la violence, au moins latente, sur le registre de l'intimidation, tend à devenir une ressource politique banale, au même titre que la corruption, et que son usage s'est répandu dans la société » (P-Y Le Meur apud. T. Bierschenk).
Les pratiques antidémocratiques ne sont donc pas l’apanage de l’État, contrairement à la vision souvent véhiculée par les organisations internationales, dont la confiance en celui-ci à été érodée. Ces pratiques se retrouvent finalement dans la « société civile », pourtant souvent considérée comme intrinsèquement démocratique. Il est donc important, dans une volonté d’analyse, de se détacher de cette opposition stérile entre l’État et la Société, public et privé, qui sont finalement plus perméables l’un à l’autre qu’il n’y paraît. De plus, on se rend compte que la gestion urbaine relève souvent d’entrelacs entre des acteurs étatiques, sociaux et économiques. Ces nouvelles institutions composites, ces « twilight institutions » (C. Lund) doivent donc être analysées par le prisme dynamique qu’est la gouvernance.
