Troisième partie :

Du global au local : responsabilités et perspectives

Il s’agit dans cette dernière partie de mettre en perspective le constat précédent de la gestion des déchets au Burkina Faso. En effet, la situation dépeinte précédemment est le fruit d’’influences complexes, dont on peut attribuer certaines responsabilités. Pour autant, au-delà de critiquer une certaine approche du développement, il sera intéressant de développer de nouvelles dimensions dans l’analyse, dans le but de proposer de nouvelles pistes de réflexion.

1. Développement urbain et bailleurs de fonds

Si l’on peut observer aujourd’hui en Afrique des situations aussi complexes de gestion partagée des services urbains, comme le cas des déchets analysé précédemment, c’est entre autre une résultante de la volonté affichée par les organisations internationales d’aide au développement de recentrer les politiques publiques sur le local, du fait de la crise de confiance affichée en l’État africain. L’influence des bailleurs de fonds bilatéraux ou multilatéraux sur l’organisation des politiques urbaines est telle, que la gouvernance urbaine observée au quotidien dépend grandement de leurs orientations idéologiques. Pour autant, il est intéressant de s’interroger sur la pertinence du retour au local prôné par les bailleurs.

1. Aide localisée et stratégie de contournement de l’État

Depuis les années 1990, la grande majorité des bailleurs de fonds responsables de l’aide financière au développement en Afrique ont changé leurs orientations et mis en place des plans d’ajustement structurels (voire I.A.1.). En outre, la dévolution de cette aide au développement a, dans une certaine mesure, changé de destination. En effet, au lieu de centraliser l’aide financière et de l’accorder uniquement à l’échelle nationale, les bailleurs ont changé de méthodes et ont cherché à mettre à disposition leur aide directement au niveau local du développement. Il en a été de même pour l’aide technique offerte par l’Union Européenne ou encore le PNUD¹. Cela se traduit par une volonté d’appui institutionnel aux collectivités décentralisées et à des « projets » urbains, mais également par le développement de la coopération décentralisée, deux véritables stratégies de contournement de l’État.

1. Appui institutionnel local et logique de « projet » urbain :

Au-delà de préconiser la décentralisation comme solution pour le développement local, les institutions internationales d’aide au développement s’attachent tout particulièrement à aider les institutions décentralisées dans leur fonctionnement par un appui institutionnel conséquent. Comme le souligne J-L. Venard, leurs priorités sont de : « renforcer les structures administratives et techniques des nouvelles collectivités locales africaines » en proposant une assistance pour rédiger les textes réglementaires, législatifs ; de « favoriser la mobilisation de ressources » en prévoyant des modes de financement par l’organisation de fiscalités ; et enfin d’« améliorer la capacité de gestion financière et technique » de ces municipalités. C’est parce que les villes africaines possèdent un fort potentiel de développement économique, qu’il faut canaliser et organiser, que les bailleurs voient les municipalités comme des acteurs essentiels à soutenir.

Par exemple, depuis 1990, la coopération française s’oriente dans le sens de la démocratie locale en développant une politique d’aide à « forte connotation institutionnelle » (J-L. Venard), qui implique un appui direct à la décentralisation et au renforcement des collectivités locales. En effet, le discours de La Baule de François Mitterrand de 1990 a marqué un tournant significatif de la politique d’aide au développement française. Cette réorientation marque la « fin de l’État tout-puissant »² et une volonté de conditionner l’aide au développement par la démocratisation des institutions africaines, qui passe par un appui aux institutions locales.

En outre, en 1992, la réunion du CAD³ montre un intérêt grandissant des bailleurs de fonds internationaux pour le secteur de l’aménagement et du développement urbain, souligne J-L Venard. On observe donc à cette époque une augmentation du nombre de « projets » urbains développés par la Banque Mondiale notamment, qui augmente visiblement son aide financière dans ce secteur. Alors qu’entre 1988 et 1990, elle n’avait consacré aux villes elles-mêmes que 1,5 milliards de dollars, la Banque Mondiale a fourni pour la seule année 1993 un budget de 3,5 milliards de dollars dans le secteur urbain.

Cette logique de « projet » repose sur une vision particulière du développement et de l’organisation des services notamment. Il s’agit de répondre de façon très localisée à une demande des citadins dans un domaine particulier. On réfléchit de moins en moins l’action publique en terme de secteur global (à l’échelle de la ville ou à l’échelle nationale) mais beaucoup plus en terme de quartiers. L’ « aménagement participatif de quartier » est donc un des credo des bailleurs, ce qui entraine un appui de plus en plus conséquent des « projets » des ONG locales, spécialisées sur des domaines très précis et affiliées à des territoires urbains limités (J-L. Venard).

En outre, les bailleurs considèrent les municipalités « au-delà de leur fonction d’administration du territoire », comme des « animateurs du développement » (J-L Venard). C'est-à-dire qu’elles ne sont plus les seuls acteurs en charge la gestion urbaine, mais qu’elles doivent l’organiser. La notion de « projet » suppose donc la naissance de « partenariat[s] contractuel[s] » mobilisant les populations locales et les acteurs sociaux et économiques : les associations d’usagers, les entreprises ou encore les ONG locales. La gestion urbaine se créée « en confiant au secteur associatif local des tâches qui sont de la responsabilité des communes » (id.). En matière de gestion des déchets, par exemple, « les bailleurs de fonds appuient les initiatives de certaines municipalités africaines pour susciter le regroupement de jeunes ou de femmes sans travail auxquels elles confient des tâches de pré-collecte des ordures ménagères […]» (J-L Venard). Le cas des associations de femmes à Fada N’Gourma (II.A.2) est significatif.

A l’inverse, les bailleurs, par cette logique de projet peuvent aussi mettre à mal les organisations existantes. L’association Lagem Yam de Ouagadougou (II.A.2.) subit au contraire la logique marchande et la volonté de privatisation des services de la Banque Mondiale. En effet, la survie de l’association est menacée par le projet de la Banque Mondiale de privatiser le secteur de la pré-collecte des déchets à Ouagadougou, et de soumettre le service à des appels d’offre pour des entreprises privées, plus compétitives que les associations en place⁴…

J-P Olivier de Sardan dénonce la responsabilité et les « effets pervers des projets de développement et des stratégies des bailleurs de fonds » dans la crise de l’État africain. En effet, les plans d’ajustement structurel ainsi que cette nouvelle aide au développement des bailleurs, ont à la fois été justifiés par la « faillite des élites » africaines (pendant les régimes qui ont suivi les indépendances) et ont alimenté celle-ci. Le cas des services urbains est significatif : on observe une « gestion de fonctions d’État par des « enclaves » appelées « projets » (J-P. Olivier de Sardan). Cette tendance au développement des « projets » de développement, soutenus par les organisations internationales, engendre la naissance d’un État à deux vitesses : d’un côté un État central en crise profonde et de l’autre, des « bouts d’appareil d’État semi-privés, alimentés directement par les bailleurs, aux normes internationales, embauchant des cadres nationaux bien payés» (idem).

« Les services de l’État, de moins en moins dotés et de plus en plus incapables, ont perdu jusqu’aux apparences de la légitimité et aux formes extérieures de l’autorité, face à des « projets », que ce soit ceux de la Banque mondiale, ou ceux des Organisations non gouvernementales de toute nature (…). Plus les projets ont eu de l’argent, moins l’État en a eu ». ⁵

2. La coopération décentralisée :

La politique d’aide internationale au développement s’est également modifiée dans la mesure où, parallèlement aux réformes de décentralisation en Afrique, les pays occidentaux, notamment européens du fait de l’importance croissante des régions⁶, ont développé un mode de coopération décentralisée. En effet, avec la construction européenne et la mise en place progressive d’une politique étrangère commune en matière d’aide au développement, les régions se sont vues sollicitées pour créer des « coopérations-jumelages » avec des institutions décentralisées des pays en développement (J-L. Venard). Il s’agit là d’une aide venant en complément de l’aide classique dévolue aux États. Son objectif est, selon J-L. Venard, de « favoriser la mobilisation des collectivités locales des pays développés au service du développement urbain en Afrique ».

Ouagadougou, par exemple, a signé un protocole de coopération en 1998 avec la ville de Lyon et le conseil général de Vienne. Dans le cadre de ce jumelage, la coopération décentralisée offre à Ouagadougou un financement et un appui de projet conséquent en matière de transports notamment. De plus, une aide institutionnelle est apportée à la mairie de la capitale Burkinabè.

L’Union Européenne donne à cette coopération décentralisée le motif suivant : « « mettre l’aide au développement directement à la disposition des collectivités locales des pays du Sud », et J-L. Venard d’ajouter : « en « contournant » les administrations centrales de l’État ». On voit donc bien une volonté affichée de se passer de l’État dans la coopération pour le développement. En effet, l’Union Européenne considère que les acteurs les mieux à même de créer une politique de la ville cohérente avec les espérances des citadins sont les élites urbaines locales, élues dans le cadre du suffrage universel. Dans ce contexte, l’aide devrait être dévolue directement aux acteurs en mesure de promouvoir le développement urbain, ce qui explique cette logique de contournement de l’État central. Les élites, qu’elles soient élues (de préférence) ou non, seraient des « expertes locales » en matière de gestion urbaine.

De la même façon, les bailleurs considèrent que le financement de l’aide perd de son efficacité lorsqu’il passe par de multiples échelons étatiques, réputés pour être des nids de corruption et de détournements de fonds. Il est donc nécessaire de « rationaliser » le financement du développement urbain en raccourcissant son chemin au sein de la pyramide administrative (J-L. Venard). Le financement direct, par le biais de la coopération décentralisée permettrait, selon les bailleurs, d’améliorer la « qualité de la dépense » et de « limiter la rigidité budgétaire que représente une masse trop importante de personnel permanent le plus souvent mal employé » (idem).

Malgré son succès et son développement récent, il n’en demeure pas moins que cette coopération décentralisée ne fournit qu’une aide financière secondaire aux collectivités locales, du fait que l’État reste l’interlocuteur obligé des bailleurs. En effet, c’est toujours l’État qui est bénéficiaire des aides financières résultant de la coopération multilatérale et bilatérale, représentant la grande majorité de l’aide au développement.

La décentralisation permet donc aux bailleurs de « changer d’interlocuteurs » (id.). Il n’est pas réellement question d’organiser totalement la gestion urbaine sans l’appareil étatique, puisque les municipalités y jouent le rôle d’ « animatrices », mais l’État central est occulté. La crise de confiance dans cet État central africain a donc profondément bouleversé les préceptes de l’aide au développement internationale, et cela n’a pas été sans effets négatifs pour le développement urbain.

« Le contournement systématique de l'État a donc eu des effets structurels profonds sur les sociétés africaines, entre autres l'émergence d'acteurs et de réseaux d'acteurs d'interface⁷ (Bierschenk et al. 1999, Long 1996), et aussi en termes de légitimité des États. » P-Y. Le Meur.

Il est évident que ces pratiques des bailleurs de fonds n’ont pas amélioré la crise que traversent les États africains. Il est donc intéressant de demander si cette orientation pour le moins dangereuse a réellement porté ses fruits là où elle devait, au niveau local du développement, et si la préférence pour le local est réellement justifiée et pertinente.

2. Le « tout local »⁸ en question

La préférence pour les actions locales que développement les institutions internationales ont des effets pervers notables. En effet, les financements locaux entraînent une division entre les espaces et les acteurs, qui, on l’a vu à propos de la gestion des déchets, ont besoin de concertation et non d’opposition. De plus, le lien de causalité entre ce « tout local » et la démocratisation de l’action publique est loin d’être évident.

1. Dispersion des financements, divisions sociales et spatiales:

Les « projets » locaux permettent de mettre en évidence des partenariats entre les acteurs économiques, politiques et sociaux. On l’a vu précédemment, le grand défaut de la décentralisation opérée au Burkina Faso et plus généralement dans les États africains, est de ne pas pouvoir mettre à disposition des fonds nécessaires à la création de budgets municipaux cohérents avec les besoins. De ce fait, on peut louer la volonté des institutions internationales de financer directement les actions de développement au niveau local. Nonobstant une idée intéressante, l’aide localisée provoque des dysfonctionnements notables.

La logique de « projet » que les bailleurs soutiennent, met en scène une grande diversité d’acteurs. A la fois les Communes sont associées aux projets, mais la mise en application de ceux-ci revient à des entreprises privées ainsi qu’à des ONG locales ou des associations d’usagers. L’appui institutionnel et les financements sont dispersés entre les différents protagonistes. Ainsi, les bailleurs de fonds « redistribuent de la légitimité partout » par leur politique de financement et d’aide technique localisée (J-L. Venard). Cette façon de s’adresser à des interlocuteurs locaux très diversifiés, parfois même divisés sur la question des services, engendre une parcellisation de la légitimité de l’action publique urbaine. Dans ces conditions, il est difficile de comprendre quel acteur est le plus à même de définir une politique des services urbains adéquate : est-ce la commune décentralisée? Sont-ce les ONG qui ont monté un « projet » local ? L’aide localisée et le soutien des « projets » urbains, que J-P. Olivier de Sardan qualifie de « bouts d’État semi-privés », accentuent l’illisibilité de l’action publique.

De plus, E. Le Bris souligne que la stratégie de contournement de l’État et de financement des « projets » locaux contient un risque d’exclusion durable des Communes décentralisées. En effet, la logique locale met à distance la ville « déconnecté[e] des enjeux nationaux et globaux ». On peut également ajouter que les inégalités territoriales de revenus et de croissance économique peuvent exclure certaines régions défavorisées et creuser des faussés au sein même du territoire national. Alors que l’État n’est pas en charge de coordonner les budgets en fonction des besoins, certains bassins économiques ont la capacité de financer une gestion urbaine dynamique, alors que d’autres ne peuvent se reposer sur leur population, luttant déjà pour sa survie. Le principe des cotisations locales est très utilisé pour financer le développement urbain et les inégalités de revenus des populations, dans un système uniquement géré localement, ne feraient que dégrader l’accès aux services de base des plus pauvres.

A moindre échelle, celle des quartiers, on observe déjà se creuser la ségrégation spatiale par le biais de la présence ou l’absence de services urbains. A Bobo-Dioulasso, la délivrance de services de gestion des déchets est très sectorialisée : Les populations les plus riches sont en mesure de payer des services, alors que les plus pauvres ne voient leur situation que stagner voire empirer.

Dans cette optique, l’État est un organe d’harmonisation et de coordination nécessaire des politiques de la ville et il permet aussi une redistribution des ressources sur l’ensemble du territoire. Cette focalisation des bailleurs de fonds internationaux sur le développement local a donc des effets pervers en termes de division de la société et de lisibilité de la gestion urbaine.

2. Quel rapport entre démocratie et préférence pour le local ?

A l’image de la coopération française qui considère qu’il n’existe pas de développement sans démocratie⁹, les institutions internationales et les bailleurs de fonds bilatéraux voient un lien très fort entre les réformes institutionnelles qu’ils préconisent et un développement démocratique. Cette démocratisation, pour qu’elle soit effective, passerait nécessairement par des réformes de décentralisation. Cependant, il est intéressant de se demander si la relation de cause à effet entre une préférence pour le local et la démocratisation existe véritablement.

L’appui institutionnel décrit dans les paragraphes précédents est au fondement de toute politique de développement des grands bailleurs : il s’agit d’améliorer le fonctionnement des institutions locales pour atteindre la « bonne gouvernance » et en particulier la démocratie locale. Pourtant, le fait d’encourager la naissance de partenariats entre les différents acteurs sociaux, politiques et économiques n’est pas nécessairement source de démocratisation de l’action publique. Les « projets » urbains ne sont en réalité que des moyens de démocratiser partiellement¹⁰ l’action publique urbaine :

« […] les actions engagées, dans plusieurs pays, pour aider à l’établissement d’États de droit dont le développement institutionnel prendrait appui sur la « nécessaire efficacité démocratique », n’ont pas encore conduit à une réorientation « démocratique » de la conception et de la mise en œuvre des projets urbains, tant au niveau de l’État qu’à celui des municipalités ou des quartiers ». J-L. Venard

En effet, la volonté de démocratiser la gestion urbaine et la « rhétorique du développement participatif confronte un « local » voué à la disette permanente à la domination économique et politique d’entrepreneurs identitaires » (E. Le Bris). En effet, les protagonistes des « projets » deviennent les interlocuteurs privilégiés des institutions décentralisées, en charge de superviser le développement. Or la « société civile », à qui l’initiative du développement revient, reproduit des logiques de domination entre acteurs. Certains acteurs sociaux et économiques se voient rapprochés des centres décisionnels, mais la grande majorité des citoyens, en est exclue. Des monopoles de la parole se créent autour des concepteurs des « projets » locaux et de leurs réseaux.

Au reste, décentralisation n’est pas synonyme de démocratisation : « Loin de « refonder l'État africain par le local », [la décentralisation] perpétue bien souvent « le mal État » »¹¹. Le principe des élections municipales ne suffit pas à instaurer une démocratie, d’autant que ces élections ne représentent souvent qu’une formalité. C’est le cas dans la Commune de Bobo-Dioulasso, où les élections locales reproduisent à l’identique les élections nationales : le parti majoritaire supplante le parti unique, mais au fond, c’est « presque la même chose ! »¹². Les citoyens se sentent floués par des pratiques clientélistes locales, et ne cherchent pas à s’engager dans les institutions qu’ils considèrent corrompues. Leur effort de participation serait vain. Ils se désintéressent donc des illusoires constructions démocratiques que sont les collectivités locales (R. A. Sawadogo).

N. Bako-Arifari ajoute qu’il n’est pas rare que l’État intervienne dans la définition des listes d’élus locaux, se qui permet la reproduction de filiations politiques nationales à l’échelle locale. Par exemple, au Cameroun, une loi¹³ permet à l’État cette ingérence dans les affaires locales sous couvert de permettre à toutes les « composantes sociologiques » de chaque région de participer aux élections. On ne recrute donc plus les listes électorales sur des critères de compétence, mais sur des critères partisans.

En réalité, cette croyance dans un local intimement corrélé à la démocratie est le reflet d’une méconnaissance du fonctionnement des pouvoirs locaux et de la décentralisation « à la sauce » africaine de la part des bailleurs internationaux. En effet, ceux-ci « comprennent mal le processus de décentralisation en cours en Afrique francophone et tendent à confondre les « gouvernements locaux, issus [du « démembrement progressif de l’État »] avec des « collectivités de base » auto-constituées » (J-L. Venard). Leur appréhension de la réalité africaine ne prend pas en compte toutes les dynamiques locales et nationales, et les processus verticaux au sein de la société comme au sein de l’appareil étatique. Leur politique d’aide au développement a tendance à répondre à des logiques horizontales, symptomatiques d’une vision calquée sur le fonctionnement du marché. Or les différents acteurs urbains ne sont pas dans des situations d’égalité leur permettant de négocier démocratiquement la gestion de la ville. Il est donc nécessaire de combiner les logiques verticales du développement urbain, et de permettre aux acteurs de la société de disposer des mêmes capacités de participation.

2. Gestion urbaine et démocratie participative

Les objectifs implicites de la décentralisation sont, comme le souligne J-P Olivier de Sardan, l’ « institution building » et l’ « empowerment »¹⁴. En d’autres termes, les réformes de décentralisation ne sont pas une simple manière de concevoir l’État et de transférer des prérogatives d’un point à d’autres, mais elles sous-entendent la volonté de création d’une administration locale solide, reposant sur des institutions légitimes d’une part et sur une participation effective et égalitaire de l’ensemble de la population locale d’autre part. En effet, la qualité des services urbains repose sur ces deux préalables qui permettent de créer les institutions adéquates répondant aux attentes concrètes des usagers. Cela suppose de concilier les initiatives de l’État local et celles des administrés tout en assurant une démocratie participative réelle.

1. Concilier décentralisation et « développement local »

Durant plusieurs décennies de colonisation, l’administration centrale n’avait que peu d’influence sur les villes et villages secondaires du territoire de Haute-Volta, ce qui a permis la pérennisation et le développement de pratiques de gestion locale fondées sur des traditions précoloniales ou créées pour répondre à des besoins nouveaux, au fil de l’urbanisation du territoire. La décentralisation, préconisée par les institutions internationales depuis la fin des années 1980, n’intervient donc pas dans un contexte local neutre, mais sur des territoires où existent déjà des institutions. De plus, cette gestion locale par les acteurs sociaux ne s’est pas arrêtée subitement aux débuts des réformes de décentralisation et ne s’arrêtera pas dans le futur pour laisser place à une administration locale neuve, imposée d’en haut. Au contraire (et paradoxalement) les discours des tenants du développement et des bailleurs encouragent même cet apport local, ces initiatives « émanant » de la « société civile », ce qui leur laisse de beaux jours devant eux. De plus, les vides crées par un État en crise sont naturellement résorbées et comblés par les pratiques des acteurs sociaux.

Deux dynamiques se détachent donc de ce constat, l’une fruit de la construction de l’État, l’autre venant des initiatives des acteurs non étatiques, qu’il faut nécessairement combiner pour créer une gestion locale unifiée, rationnelle et acceptée de tous.

1. Distinguer décentralisation et « développement local »¹⁵

Si la « société civile » est un concept à relativiser, force est de constater comme l’explique N. Bako-Arifari, que « les collectivités locales créées ou en cours de création n'apparaissent pas sur des terrains neutres, mais dans des arènes de pouvoir marquées par différentes dynamiques organisationnelles ». En effet, il existe une multitude de pouvoirs locaux et la décentralisation vient se surajouter, se conjuguer ou s'entrechoquer avec ces pouvoirs et ces arènes politiques déjà présentes. Les initiatives de ces pouvoirs locaux en matière de gestion urbaine existent et se créent souvent en dehors du champ politique des Communes. De fait, en matière de gestion des déchets, par exemple, on observe des groupes sociaux prendre en charge volontairement la pré-collecte ou la collecte des ordures ménagères, souvent de manière très localisée, sans qu’aucune instance politique n’y ait son mot à dire ou même n’en ait la connaissance. Par nécessité, face aux faiblesses de l’administration, la population locale s’organise, selon ses propres règles, pour pallier le manque de services urbains.

Les réformes de décentralisation ont pour objectif de créer un « État local », qui serait en charge de délivrer les services urbains nécessaires. D’un côté, la volonté est d’instaurer une compétition électorale, des lieux de débats politiques, afin de créer une « politique moderne » à l'échelle locale (G. Blundo). Mais d’un autre côté, l’objectif sous-entendu est également de faire disparaître les pouvoirs locaux traditionnels, qui (de par leur diversité et les luttes de pouvoirs qu’ils impliquent) entravent la mise en place d’une gestion rationnelle de la ville. Cela se traduit de différentes manières, plus ou moins autoritaires (idem). Il peut s’agir de logiques d’ « exclusion » où les administrateurs retirent le pouvoir de ces organisations traditionnelles dans la gestion des affaires locales. Une autre méthode réside dans l’ « intégration » de celles-ci : sans modifier les pouvoirs locaux, on les incorpore à la nouvelle structure, en leur reconnaissant certaines compétences. Les pouvoirs traditionnels sont donc subsidiaires dans la gestion communale. Il est également possible d’assister à une « superposition » des deux dynamiques¹⁶ : les deux dynamiques évoluent séparément. Enfin, la dernière possibilité réside dans le « remodèlement » ou l’ « adpatation » qui consiste à réformer les institutions préexistantes pour les insérer dans la réforme décentralisatrice (id.).

P-Y. Le Meur¹⁷ distingue les deux dynamiques décrites ainsi comme deux projets différents : le premier, la décentralisation, est « un projet (et parfois [une] pratique) politique » de l’État et relève d’un mouvement descendant (top-down). L’autre, qu’il appelle « développement local », correspond donc aux initiatives locales, reposant sur des organisations d’acteurs non étatiques et relève d’une dynamique ascendante (bottom-up). Selon lui, le « développement local » doit être considéré comme une « pratique sociale (et, au moins implicitement, [comme un] projet sociétal) ». Ces deux dynamiques sont opposées et l’une comme l’autre, sont potentiellement autoritaires et destructrices pour l’autre¹⁸. Les dérives potentielles des deux logiques et leur confrontation peut ainsi entrainer l’inertie de la gestion urbaine et retarder le développement nécessaire: « Si une décentralisation mal conduite peut amener à la naissance d'une bureaucratie locale difficile à contrôler (Gentil & Husson 1995 : 7), il en va bien sûr de même avec les multiples instances de concertation et décision créées par les projets de développement local » (idem). En effet, comme l’explique N. Bako-Arifari, si les deux dynamiques se superposent ou se confrontent de manière autoritaire, la gestion urbaine devient irrationnelle : « il y a une interférence [des] attributions respectives » des différentes institutions, qu’elles soient issues du « développement local » ou de la décentralisation. Il manque une hiérarchisation des institutions et une attribution claire des activités, nécessaire à la rationalisation des politiques publiques.

En outre, si d’un point de vue institutionnel, la juxtaposition ou la confrontation des deux dynamiques n’engendre qu’une gestion urbaine inefficace et bureaucratique au mauvais sens du terme, il en va de même pour l’instauration d’une démocratie locale. D’un côté, l’imposition autoritaire des institutions décentralisées ne favorise pas la participation populaire : la défiance envers les institutions jugées illégitimes et la reproduction locale des travers de l’État central expliquées plus haut le prouvent. D’un autre côté, comme il a été développé précédemment, « les collectifs locaux ne sont pas des espaces de débat démocratique », du fait de l’exclusion d’une frange de la population du débat, de l’accumulation des ressources par des petits groupes etc. (id.).

Les enjeux de la recherche d’une convergence entre « développement local » et décentralisation sont donc multiples : il en va de l’efficacité des politiques publiques, de leur légitimité et de la démocratisation de leur élaboration.

2. Espace public et légitimation de l’action publique

L’enjeu de la conciliation de la dynamique « top-down » décentralisatrice et des logiques « bottom-up » du « développement local » réside dans la légitimation de la gestion urbaine. En effet, si la décentralisation relève d’une volonté de démocratiser les processus décisionnels, il est nécessaire qu’elle soit acceptée par les citadins. Or, on observe que le projet politique de décentralisation n’est pas toujours bien compris par les administrés, qui y voient parfois une volonté de l’État de contrôler davantage le pouvoir : en effet, pour les citadins, « c'est une forme de recentralisation qui semble se profiler, source de dépossession de parcelles de pouvoir autant que d'une possible instrumentalisation politique des arènes » locales (P-Y. Le Meur apud. G. Blundo).

L’opposition des deux dynamiques est flagrante dans les discours. G. Blundo explique que les collectivités décentralisées sont mal perçues : dans le discours on fait référence à la décentralisation comme un projet politique et le politique est connoté négativement: corruption, luttes de pouvoirs clientélistes etc. En contre partie, les initiatives de « développement local » sont considérées, elles, de manière positive: action, transparence. On sait cependant que la réalité est plus complexe. Pourtant, du fait de cette méfiance à l’égard des Communes, les acteurs locaux on tendance à se positionner en parallèle des réformes de décentralisation.

Les projets de « développement local » mettent également en évidence « une stratégie de légitimation de nouveaux acteurs face aux élites politiques locales » (idem). En effet, les organisations de femmes et de jeunes notamment, n’ont pas forcément accès au débat et au pouvoir des élites traditionnelles, et ne se reconnaissent pas non plus dans les institutions décentralisées, qui font souvent l’objet de manipulations. Ces acteurs utilisent donc les projets et les associations comme moyen de légitimer leur position au sein de la société¹⁹. Cependant, ils n’ont pas plus accès à la définition des politiques publiques. Ils évoluent en parallèle.

On assiste ainsi à des « phénomènes conjugués de délégimitation de l'État [(en l’occurrence de l’État local)] et de structuration d'une société civile sans espace public (Offentlichkeit) » (P-Y Le Meur). Les intérêts particuliers « plus ou moins englobant » (G. Blundo) guident les initiatives de « développement local » alors que ces mêmes logiques d’intérêts mettent à mal la légitimité des élections, démocratiques seulement en apparence, le plus souvent. A l’échelle de la commune, il n’existe donc pas de « champ politique autonomisé et hiérarchisé » (idem). Pourtant, la polarisation de ce champ politique est nécessaire à la naissance d’une gestion urbaine guidée par l’intérêt commun²⁰. C’est la satisfaction de l’intérêt commun qui légitime l’action des institutions locales aux yeux des administrés.

L’enjeu de la combinaison du « développement local » et de la décentralisation dans une même logique réside dans la naissance d’un espace public et dans l’autonomisation du champ politique par rapport aux intérêts privés. En effet, les intérêts particuliers doivent se confronter dans un espace public, vu comme lieu de rencontre entre le privé et le politique, comme « l’espace politique des relations entre l’État et les citoyens » (J. Bouju).

Face à cette diversité d’intérêts privés qui s’expriment par le « développement local », il est intéressant de se demander dans quelle mesure la décentralisation peut permettre la création d'un espace public et d'un bien public local. En effet, la décentralisation voit sa raison d’être dans la mobilisation de ces collectifs sociaux dans la recherche d'un intérêt commun.

« La sphère publique actuelle est « embryonnaire » mais le débat et la participation politique que devrait entrainer la décentralisation peut peut-être développer ces notions d'espace public, de débat public, et de bien ou service public. » G. Blundo.

L’enjeu de la décentralisation est donc de donner la possibilité à la population de participer au sein de ses institutions à l’élaboration des politiques publiques. Cette dynamique participative est nécessaire à la naissance d’une gestion urbaine légitime, efficiente et démocratique. Comme l’explique P-J. Laurent, les institutions décentralisées devraient être une structure dans laquelle les populations locales se reconnaissent, leur laissant des espaces de liberté de décision et d’action :

« Il faudrait idéalement élaborer un cadre juridique capable [de] fixer les contours [du développement local], tout en accordant suffisamment de liberté à l'intérieur de cet espace pour permettre aux populations de prendre pour elles-mêmes les bonnes mesures, c'est-à-dire d'inventer les règles leur permettant de répondre au mieux à leurs impératifs de gestion locale du développement. » (P-J. Laurent)

2. Pour une démocratisation : Les enjeux de la délibération

Croire trop en les vertus démocratiques de la « société civile » est en quelque sorte une façon de permettre à l’État de se décharger de ses responsabilités en matière de gestion urbaine sur les usagers des services collectifs, les ONG, les entreprises privées et autres acteurs non étatiques. Pour autant, la gestion urbaine, si elle demande un engagement fort de l’État central, comme local, ne peut évidemment pas se faire sans le concours des usagers, qui savent mieux que quiconque ce dont ils ont besoin. Il n’en demeure pas moins que cette prétendue « société civile » repose sur des valeurs et pratiques particulières, excluant parfois des pans entiers de la population de la prise de décision (comme il a été développé dans le I.B.2). La démocratisation des processus décisionnels en matière de politiques publiques de la ville, essentielle à la mise en œuvre d’une gestion urbaine efficace, pose donc le problème de la participation populaire. Or l’élaboration d’une démocratie participative à l’échelle locale, suppose en Afrique de l’Ouest, un bouleversement des schèmes sociaux permettant l’ « empowerment²¹ » des groupes traditionnellement exclus de la décision.

1. Combiner démocratie représentative et démocratie participative

La décentralisation telle qu’elle se met actuellement en place en Afrique de l’Ouest repose sur une vision réduite de la démocratie. En effet, les seules institutions réputées démocratiques qui suivent les réformes en milieu urbain sont l’organisation d’élections municipales. Au-delà des logiques de pouvoirs qu’elles impliquent et la monopolisation des postes d’élus par des élites locales, les seules élections municipales cantonnent l’exercice de la démocratie à un vote ponctuel. Bien sûr, l’élection de représentants de la population est nécessaire, pour autant, cela doit s’accompagner d’une participation réelle des citoyens aux processus décisionnels. Il faut donc faire la distinction entre deux facettes de la démocratie, qui sont complémentaires.

La première « facette » de la démocratie est la plus répandue et contrairement à ce que l’on peut croire, c’est la plus facile à mettre en place. Il s’agit de la démocratie représentative. La mise en place de celle-ci « implique l'exercice d'élections libres, la séparation des pouvoirs, des mécanismes de contrôle sur l'action des gouvernants et le respect des minorités » (M. Totté). Le citoyen délègue alors son pouvoir de décision à des représentants, qui sont responsables de leurs actes et de leurs décisions devant le vote populaire mais aussi devant des juridictions administratives. Cela correspond à l’ « accountability », qui représente un des piliers de la « bonne gouvernance » et que recherchent à mettre en place les programmes d’appui institutionnel brigués par les instances de coopération multilatérales et bilatérales. La mise en place d’une démocratie représentative, tant à l’échelle locale qu’à l’échelle nationale, suppose donc l’utilisation d’un arsenal administratif et juridique conséquent.

La seconde « facette » est la démocratie participative. Son objectif est de faire participer les acteurs sociaux dans la prise de décision politique par le biais d'organes de négociation et d'institutions de délibération à l'échelle locale.

Cependant, les « plans d’ajustement politique » que préconisent les IBW limitent les conditions de démocratisation des pays en développement à la seule démocratie représentative. En effet, la « participation » invoquée par les institutions internationales de développement occulte tout un pan de la démocratie participative telle que définie ci-dessus : Malgré la volonté d’intégrer les populations locales à leur développement par le biais de « projets » locaux et à travers les institutions décentralisées, concrètement, la participation se limite au suffrage universel (T. Dahou). Les élections locales constituent la seule institution politique que peuvent utiliser les citoyens, dont le vote fait office de veto : une « sanction électorale » ponctuelle. Dans ces conditions, il n’existe pas de réelle participation à la prise de décision et à l'élaboration des programmes, il ne s’agit que d’une « participation factionnelle » (G. Blundo). On assiste donc à une « version passive de la participation » (T. Dahou) un oxymore qui traduit bien les « oublis » des réformes de décentralisation préconisées par les bailleurs.

Or la seconde « facette » de la démocratie, c'est-à-dire la « participation active²² » donc, est tout aussi essentielle que la première. Elle soulève cependant d’épineux problèmes. D’une part, « la participation ne se décrète pas, [mais] c’est la réalité sociale qui commande la nature et le degré de participation » (M. Totté apud. P. Duran). D’autre part, tous les acteurs sociaux ne sont pas logés à la même enseigne et les inégalités de la société montrent des propensions plus ou moins fortes à la participation. De plus, les logiques de pouvoirs et de domination au sein des acteurs locaux déséquilibrent les débats potentiels.

2. Inégalités devant la participation et empowerment

La démocratie participative, selon M. Totté, « implique la pertinence dans la définition des objectifs, l'efficacité dans leur réalisation, et nécessite donc pour cela l'implication des acteurs non étatiques aux différents stades de l'élaboration des programmes ». La participation de la population suppose donc un investissement très important et repose sur des négociations, des délibérations, des débats, dans des espaces prévus à ces effets, entre les représentants des tous les intérêts privés. L’objet de la décentralisation est donc d’offrir aux citadins « un lieu d'accès au pouvoir et au processus de décision collective en vue d'élaborer un projet de société » (M. Totté)²³. Cependant, il faut aussi prévoir d’autres moyens pour assurer que l’ensemble de la population puisse réellement participer, à armes égales.

Comme c’est le cas en Afrique de l’Ouest, mais aussi bien en Europe à moindre échelle où ailleurs sur la planète, les différents acteurs de la société n’ont pas les mêmes capacités d’accès au débat du fait de leur capital culturel, de leurs ressources et de la position qu’ils occupent au sein de la société.

En termes d’éducation à la prise de parole et d’accès à l’information, certaines catégories sociales sont plus démunies que d’autres. En effet, la première remarque vient à différencier les femmes des hommes. Au sein de la société en effet, les femmes ne sont pas associées aux sphères de pouvoir traditionnel. D’une part, elles n’ont généralement pas le droit à la même éducation, voire à aucune éducation. Même en milieu urbain, elles sont souvent cantonnées à des activités invisibles, à la sphère privée. Ce constat est d’autant plus fort que l’on atteint des niveaux de pauvreté extrêmes. Les jeunes ont également moins de poids socialement que leurs aînés.

« Les catégories sociales qui étaient jusque-là écartées du pouvoir de décider (les dépendants, les jeunes, les femmes et les pauvres gens) sont devenues progressivement conscientes de l’avantage que représente pour elles le pouvoir des urnes, mais elles sont également conscientes d’être encore, et injustement, tenues à l’écart de la gestion de leur environnement et de la vie publique locale par les manœuvres politiciennes des notables et des puissants. » J. Bouju

Pourtant, ce sont bien ces acteurs, les femmes et les jeunes notamment, qui sont les plus concernés (par obligation et/ou intérêt) par la gestion de l’environnement urbain et en particulier par le problème des déchets ménagers. Dans les trois villes étudiées, les associations de femmes et de jeunes sont celles qui sont le plus souvent en charge de la pré-collecte et la collecte des ordures. Partant du principe que « ce sont les problèmes qui définissent les acteurs pertinents. »²⁴, on peut se demander pourquoi ces catégories de population restent exclues des processus décisionnels et comment y remédier.

En effet, tout acteur de la société est capable de produire une « expertise » dans un domaine, d’autant plus s’il est familier avec celui-ci²⁵. Cette capacité d’expertise est essentielle à la définition de politiques publiques efficientes et légitimes. Les élus locaux, qualifiés d’ « experts » en développement par les institutions internationales, ne sont pas les seules sources de savoir utiles à la prise de décision. Il est important d’associer les acteurs pertinents à la gestion urbaine et cela passe par un bouleversement des schèmes sociaux de domination et d’exclusion.

Les représentations sociales sont tout d’abord les sources de ces inégalités devant la décision. Les femmes sont souvent considérées comme les responsables de la production de déchets, ainsi, c’est à elles qu’incombe la tâche de les faire disparaitre…

« À 90 %, ce sont les femmes qui gèrent les déchets parce que c’est elles qui produisent ça! Parce que c’est lié même à...si tu veux à leur charge au niveau de la famille; elles sont chargées de faire la propreté de la cour, gérer les enfants...je crois que l’homme quand il quitte le matin, moi singulièrement, c’est le soir que je reviens » (Ali, précité : enquête 2002 SHADYC-Marseille & GRIL-Ouagadougou)

Dans les représentations populaires à Bobo-Dioulasso, le pré-carré des femmes reste l’espace privé, cantonné à la cour d’habitation. Bien sûr elles ont le droit de s’associer, mais ces associations de femmes restent exclues des centres décisionnels. Les enjeux d’une délibération d’égal à égal entre les différents acteurs sociaux, dans le but de s’insérer dans la production des normes de gestion se situent à deux niveaux : au niveau de l’information et de la prévention, ainsi qu’à un niveau économique : la redistribution des ressources (M. Totté). Ces deux facteurs ne sont pas suffisants séparément, et s’ils sont associés, il reste des défaillances notables.

En effet, les barrières à surmonter, pour les femmes notamment, sont entre autre : la méconnaissance qu’elles ont de leurs droits et devoirs de citoyennes et des structures existantes pour les mettre en application, l’intériorisation du rapport de domination des hommes, le manque de ressources économiques, la dépendance financière... La notion d’empowerment²⁶ est alors intéressante. Ainsi la liberté d’association permet aux groupes sociaux exclus des sphères du pouvoir d’engendrer des processus de conscientisation d’une situation inégalitaire. Les appareils administratifs locaux ont également un rôle important à jouer dans l’information sur les structures institutionnelles mises en place pour rapprocher les citoyens de la décision, mais aussi sur les enjeux locaux propres à un service. Par exemple, en matière de déchets urbains, l’information sur l’hygiène, les maladies et la protection de l’environnement, sont des thèmes importants. Enfin, la capacité redistributive des institutions étatiques doit permettre aux acteurs dépourvus de ressources (économiques mais aussi en terme de temps) de s’associer aux processus d’élaboration des politiques publiques.

Les rapports de domination et de pouvoirs varient en fonction des lieux. Le cas des femmes est assez général à l’Afrique de l’Ouest, mais selon les endroits, d’autres acteurs sont exclus socialement selon leur ethnie, leur appartenance culturelle ou religieuse. Il est donc nécessaire d’éviter « le prêt-à-porter institutionnel et les démarches en kit, la réalité sociale a besoin de sur-mesure, c’est d’elle qu’il faut partir si l’on cherche des acteurs »²⁷.

Le chemin est donc long à parcourir et les quelques moyens cités plus hauts sont complexes à mettre en œuvre. Pour autant, on peut voir dans ces propositions un caractère dérisoire, au vu de la situation économique des populations d’Afrique Subsaharienne en général.

« Les populations d’Afrique subsaharienne sont massivement exclues de la production normative et économique. Sans doute le demeureront-elles tant que la contrainte de la survie les empêchera de se consacrer à des activités valorisantes. » (K. Dahou)

En effet, les enjeux de participation locale des citoyens aux décisions de politique publique locale se situent à une autre échelle, une échelle nationale voire globale. Et comme le souligne Gauthier de Villers, « la croissance économique ne peut constituer un facteur de réduction de la pauvreté que si les pauvres sont en mesure d’accéder aux opportunités économiques de cette croissance ». Les ficelles qui gênent le processus participatif sont bien plus grandes et plus lointaines, et dépassent de loin des enjeux uniquement locaux. Trouvera-t-on une paire de ciseaux à la hauteur ?

1 Programme des Nations Unies pour le Développement

2 THEBAULT, (V.), Géopolitique de l’Afrique et du Moyen Orient, Nathan, Paris, 2006 (p 192)

3 Comité d’Aide au Développement

4 HAINARD (F.), VERSHUUR (C.) M’ZALI (M.), Femmes et crises urbaines : Relations de genre et stratégies pour gérer des environnements précaires dans des pays du Sud et de l’Est, UNESCO-MOST, 2001

5 T. Dahou apud. J-P. Olivier De Sardan 2004

6 L’entité territoriale fondamentale de l’Union Européenne est la région.

7 Ici, la notion d’interface est assimilable à l’idée de C. Lund de « twiglight » : des acteurs ne se définissant pas à l’aide des binômes classiques privés/public, État/société.

8 J-L. Venard

9 J-L. Venard

10 Et la démocratie pour une partie, ce n’est pas la démocratie…

11 T. Dahou apud. R. A. Sawadogo

12 Rapport SHADYC-Marseille GRIL-Ouagadougou

13 « La loi 92 002 du 14 août 1992 fixant les conditions d'élections des conseillers municipaux, dispose que la constitution de chaque liste électorale doit tenir compte "des différentes composantes sociologiques de la circonscription" » N. Bako-Arifari

14 Processus d’émancipation économique, politique, culturelle et sociale d’acteurs ou de groupes d’acteurs, prenant ainsi pleinement part à la gestion de leur quotidien.

15 Selon les termes de P-Y. Le Meur

16 L’auteur prend pour exemple le Niger où les chefferies et cantons locaux ne sont tout bonnement pas concernés par la réforme de décentralisation.

17 Reprenant Jacob 1998

18 Ou pour elles-mêmes…

19 C’est par exemple le cas de l’association de femmes Lagem Yam qui participe à la gestion des déchets et à l’assainissement urbain à Ouagadougou : « Le sentiment d'équité des responsables chargés de la politique environnementale, tant au niveau de l'État que des projets, est entrain de prendre corps autour de la reconnaissance des femmes, qui loin d'être complexées, forcent le respect et l'adhésion des populations vis-à-vis de leur travail qu'elles considèrent comme n'importe quel travail rentable »

TALL-KAREMBEGA (K.), Pouvoir des Femmes et Gestion de L’Environnement : Programme de gestion des transformations sociales, UNESCO : Découvertes du Burkina, Ouagadougou, 2002

20 Intérêt commun à différencier de l’intérêt général : le premier résulte de la conjugaison des intérêts particuliers. Le second transcende les intérêts particuliers. (B. Jouve apud. Donzelot & Epstein 2006)

21 Au sens de M-H. Bacqué « le processus par lequel un individu ou un groupe acquiert les moyens de renforcer sa capacité d’action, de s’émanciper » (Bacqué, 2005).

22 Une tautologie peut être nécessaire finalement…

23 ce qui est encore loin d’être le cas à Ouagadougou : « La quasi-totalité des populations interrogées dit n’être au courant d’une quelconque organisation des populations pour leur participation à la gestion municipale. » BOUJU (J.), OUATTARA (F.), Une anthropologie politique de la fange : La souillure de la ville par les eaux usées et les excrétas à Ouagadougou & Bobo-Dioulasso (Burkina Faso), SHADYC-Marseille & GRIL-Ouagadougou, Action de Recherche N°4, 2002

24 M. Totté apud. P. Duran

25 CALLON, (M.), LASCOUMES, (P.), BARTHE (Y.), Agir dans un monde incertain : essai sur la démocratie technique, La couleur des idées, Seuil, Paris, 200, 358 p.

26Au sens de M-H. Bacqué « le processus par lequel un individu ou un groupe acquiert les moyens de renforcer sa capacité d’action, de s’émanciper » (Bacqué, 2005).

27 M. Totté apud. P. Duran